浅析农村集体经济组织成员资格的认定

浅析农村集体经济组织成员资格的认定

宣城市中级人民法院  陈月银

    目前我国农村集体经济组织的法律地位非常模糊，农村集体经济组织成员资格的认定在法律上亦未明确。现实中因农村集体经济组织成员资格不明而引发的纠纷大量存在，如土地补偿费用的分配、集体收益的分配、集体资产的处分、宅基地的使用等纠纷都涉及到成员资格的认定问题。正确界定农村集体经济组织成员资格是解决此类纠纷必不可少的前提。笔者拟从农村集体经济组织成员认定的标准、明确成员资格的时间认定、规范成员资格的认定主体、完善认定集体经济组织成员资格程序等方面进行阐述，以期对农村集体经济组织成员的合法权利进行全面有效的保护。

　　一、农村集体经济组织及其成员资格的概念

　　虽然现有法律对农村集体经济组织没有统一明确的规定，但“农村集体经济组织”却被大量的法律法规所使用。《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《物权法》都有相关规定。从中可以看出，农村集体经济组织是以土地等集体所有财产为根本，以农业等生产经营为目的，以一定范围内的农民为其成员的经济合作组织，其有权对农村土地进行发包，组织生产经营、管理，进行收入分配。在现阶段，农村集体经济组织一般表现为村民委员会、村民小组及村合作社等形式。农村集体经济组织与其成员之间具有民事权利、义务关系，某些程度上类似于公司与股东的关系，只有具有成员资格，才享有相关成员权。农村集体经济组织成员享有集体土地等财产的集体所有权，有将这些财产交由集体经济组织统一经营管理的义务，并享有土地承包、收益分配等权利。农村集体经济组织成员可以简要地定义为，具有该村合法村民资格在该集体经济组织所在的村、组居住生活，并以该集体经济组织所有的土地为基本生活保障，依法登记常住户籍并与农村集体经济组织形成权利义务关系的当事人。

　　二、确认农村集体经济组织成员资格审判之困顿

　　（一）立案受理问题

　　法院在处理侵犯集体经济组织成员权益纠纷案件上做法不一。首先，认定农村集体经济组织成员资格的案件属民事纠纷还是属行政纠纷存在不同观点。一种观点认为，此类案件的当事人一方或（双方）是村民、其他公民或经济组织，另一方为村民委员会（村民组），并没有国家行政机关参与，是平等主体之间的纠纷，且诉讼请求直接指向经营权或金钱收益应属民事纠纷；另一种观点认为，农村集体经济组织成员资格确定属于村民自治事项，农村集体经济组织的村民会议有权确定该组织成员资格，农村集体经济组织的收益分配一般通过村民会议讨论决定，不服村民会议决定而引发的成员资格认定纠纷应属于行政纠纷。其次，有的法院予以立案受理，有的法院直接不予立案。如王某起诉要求参与分配××村××村民组承包地征收分配款纠纷一案，一审法院认为承包地征收分配方案的确定只能通过村民自治和行政监督的程序办理，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，裁定不予受理。王某不服上诉二审法院，二审法院认为王某起诉是依照村民组已确定的分配方案请求其支付相应份额，依据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第(四)项规定裁定受理。同一案件，一、二审法院对案件的认识不同导致处理结果截然相反。

　　（二）法律主体问题

　　法律上没有对农村集体经济组织、村民委员会、村民小组、农经合作社这几者之间的关系予以明确，概念的模糊导致审判实践的主体也不明确。依据《村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自治组织，对村集体经济组织财产、收益有代为行使管理的权利。因而，因土地收益分配纠纷发生诉讼时，村民一般将村民委员会作为被告要求确认其成员资格。在笔者审理的农村集体经济收益分配案件中均将村民委员会列为被告，在征用承包土地时，征用方将村民小组作为被征方，出现纠纷时，村民便将村民小组与村民委员会作为共同被告起诉。对于此类案件的被告主体问题，审判中经常出现多列、漏列、错列被告的现象，法律主体比较混乱。解决这一问题，法律上应首先对确认农村集体经济组织成员资格的主体加以明确。

　　（三）裁判尺度问题

　　此类案件受理后，在审理阶段仍存有以下困顿：一是法律标准难掌握。民事诉讼法对此类案件没有相关规定, 法院在受理村民自治纠纷时就会遇到一系列问题: 首先,以村民委员会或村民小组为被告，在诉讼时难以找到明确的法律依据。其次, 即使是法院受理了案件, 在具体审判时适用什么程序进行审理也会产生诸多难题和疑惑。再次, 对村规民约难以进行司法审查。①二是此类案件多以村（组）为被告方，村（组）负责人对法院受理此类案件多有抵触情绪，态度上并不积极配合。三是执行难。农村承包地一旦被征用，大多数村（组）就会依据村民自治的土地补偿分配方案，将田地收益款分到农户，由于强制执行农户法律依据不足，再让农户退一部分出来给案件当事人几无可能。实际执行中，法院若将村（组）已实施了的分配方案推倒重来，重新组织分配，这是不可想象的。基于以上原因，法院针对此类案件综合考虑多种因素，会出现同案不同判情况。

　　三、确认农村集体经济组织成员资格既有观点及不足

　　对农村集体经济组织成员资格认定问题理论界现在大致存在三种观点。

　　一是以单一的户籍标准，即以户籍所在地是否在该村组作为确定成员是否具有该农村集体经济组织成员资格的标准。在改革开放以前，农村社会相对封闭，人口流动不大，户籍所在地一般都是在成员所属的集体经济组织，但随着改革开放和户籍制度的改革，城乡一体化发展，城乡之间的户籍蕃蓠正逐渐被打破，出现了虽登记为某村村民户口，但不一定就是该村集体经济组织的成员的空挂户现象。如某户为某种目的（包括子女就学、商业经营等）而迁入户口，为响应国家号召履行义务而迁出户口（参军）、1995年第二轮土地承包没有参入的等空挂户。单纯以户口为基准确认集体经济组织成员资格的做法，在现实中暴露出许多弊端。

　　二是以户口为基础结合有无形成长期居住生活的事实标准，即户籍所在地为原则，辅以是否实际在该集体经济组织长期居住生活为标准确定其成员资格。该标准与单一的户籍标准相比，为成员资格的认定提供了更广阔的思路，更能比较客观地解决生产生活中的实际问题，为司法实践普遍采纳。但是该认定标准过分强调“长期居住、生活”，会导致农业人口向二、三产业转移分流的积极性降低，从而阻碍城乡差别的缩小直至最终消除。②对于一些因农业收入微薄，进城务工的农民来说，他们并没有真正离开过赖以生存的土地，该部分人员也没有被纳入城市居民保障中，若对该部分人群认定不具备集体经济组织成员资格有失公平，容易引起矛盾。

　　三是权利义务标准，即是否在户籍所在地形成实体上的权利义务关系的事实状态来确定成员资格。即成员在该集体经济组织中是否享有权利，是否履行该集体经济组织设定的义务，但该标准更多的是判断该成员是否履行了相应的义务，在实践中很难作出考察判断。随着社会的进步，经济的发展，农村集体经济组织成员资格更倾向是一种权利，主要是保障广大农民就业、福利、养老等一系列权益，依据履行义务的标准来认定成员资格并不科学。

　　四、农村集体经济组织成员资格认定之我见

　　（一）成员资格认定的一般标准

　　笔者认为，农村集体经济组织成员资格的认定必须以该成员与该集体经济组织的关联程度为视角来进行判定，应当依据农村村民在农村集体的自然状况、生活基础和履行农村集体义务、是否以农村集体经济组织土地为基本生活保障等情形来综合认定。

　　首先，农业户口是认定农村集体经济组织成员资格的前提。在未实行统一的户籍登记制度前，户口仍是区分农民与市民的唯一基准。由于国家法律、政策对农业人口和非农业人口所赋予的相关社会待遇仍存在差距，农业生产的土地仍是农民的根本保障，农业人口依赖土地所得到微薄保障不应剥夺。一般来说成员存在于一定的农村集体经济组织内，而该集体经济组织是由较为固定的成员所组成，具有历史延续性，且相对统一，在当前经济发展，人口流动频繁的情况下，认定成员资格，户籍仍应当作为基本参考条件之一。

　　其次，有无在该集体经济组织所在地长期固定地生产、生活，并形成事实上的权利义务关系及管理关系，即观察该成员与本集体经济组织的关联度，以及对该集体经济组织的资产贡献力大小作为评定的依据。由于现实中存在“户在人不在”和“人在户不在”等空挂户现象，仅依据单一的户口是不能准确认定成员资格的，这就必须要综合考虑到该成员有无在该集体经济组织所在地长期固定地生产、生活，有无与该集体经济组织形成事实上的权利义务关系，有无接受该集体经济组织的管理。“确定农村集体经济组织成员资格应当以是否具有依法登记的集体经济组织所在地常住户口为确定原则，以长期居住在农村集体经济组织所在地生产、生活并以农村土地为基本生活保障且能尽到其他村民相同义务为标准,以习惯为例外,相互结合,共同来确定。”③

　　再次，是否以该集体经济组织土地为基本生活保障。土地是农村集体经济组织成员最基本的生产和生活资料，具有基本生存保障的功能，如同城市居民享有的社会保障体系。因此，“是否以本集体经济组织土地为基本生活保障”应是界定成员资格的核心标准。以土地为基本生活保障，不仅仅是指实际取得了承包土地，更强调的是承包土地的资格；现实中，一部分农民弃农投商，日常的、现时的生活来源并不以现有土地为基本生活保障，但考虑其目前尚未纳入城市居民享有的社会保障体系，仍应将其纳入集体经济组织成员之列。

　　（二）几种特殊人员资格的认定

　　1、婚嫁人员的成员资格认定。婚嫁人员包括出嫁外村的女性、嫁入本村的女性、离婚、丧偶妇女或入赘婿等人员，该类人员的资格认定除了参考上述一般认定标准外，还应遵循公平原则和只享有一处的原则，基于权利义务对等原则，不能让婚嫁人员“两头空” 权益受损害，也要避免出现婚嫁人员两头都占有的特殊情形。

　　2、空挂户成员资格的认定。空挂户主要指户在人不在的情形，对这类人员资格的确定，应区分以下情况：一是经本村（组）同意挂户的，应视为双方就权利义务关系达成一致，应认定其成员资格；二是村组虽然同意迁入，但双方书面或口头约定其不享受其它村民同等待遇的，此类人员虽然将户口迁入，但其基本生活保障并不依赖于该集体经济组织的土地，故应认定其不具有该集体经济组织成员资格；三是通过其它方式，未经本村（组）同意将户口落于本村的，应视为其未与村集体经济组织协商达成权利、义务协议，不具有该集体经济组织成员资格。

　　3、非婚生子女、超生子女的成员资格认定。非婚生子女、超生子女本人并无任何过错，违反政策是其父母，违法责任应由其父母承担，其本人应是合法公民，不应受到歧视，其成员资格应予认定，享有与其他成员同等待遇。

　　4、因法律或政策原因户口被迁出该集体经济组织所在地的特定人员成员资格的确认。主要有大中专学生、服兵役人员和服刑人员。认定大中专学生的成员资格应排除在校攻读硕士学历以上的研究生，因为该部分学生已经基本具备独立获得经济来源的能力，其成员资格不宜保留。笔者曾审理一起××大学博士后起诉要求参与分配承包地分配款纠纷一案，考虑其已经具备独立获得经济来源的能力，并且享有城镇居民基本生活保障，依法判决驳回了其诉讼请求。服役人员依据国家现行政策，退役后不再分配工作仍需回到原户籍所在地安置，与集体经济组织之间的权利义务关系也未改变，其基本生活仍来源于土地，因此应享有分配权，对其成员资格予以保留。服刑人员刑满后仍需回到户籍地生活，仍然以本集体经济组织土地为基本生活保障，为促进其积极改造，其成员资格应予以保留。④

　　（三）农村集体经济组织成员资格的丧失

　　通常以下因素会导致农村集体经济组织成员资格丧失。一是成员死亡，包括自然死亡和宣告死亡。成员资格是一种成员权，成员主体死亡自然引起成员权归于消灭。二是因集体经济组织消亡，会导致成员资格丧失。成员资格主要是依附于农村集体经济组织，随着我国农业经济体制改革的深入和城镇化进程的加快，农村集体经济组织转为城镇吸收或是转化为城镇社区居委会的，其成员资格自然也随之变化。三是因婚姻、收养关系迁出原户籍地，以迁入地为其基本生活保障的，丧失其原集体经济组织成员资格。四是取得非农业户口，并享有城市居民生活保障的，不宜再保留其农村集体经济组织成员资格。集体经济组织成员资格事关农民的基本生存保障问题，对于成员资格丧失的确认应当从严把握，审慎处理。在集体经济组织成员未取得其他社会保障之前，不宜简单地认定其丧失原成员资格。⑤

　　（四）农村集体经济组织成员资格认定的主体

　　笔者认为，认定农村集体经济组织成员资格属于村民自治事项之一，应当由村民委员会作为认定农村集体经济组织成员资格的主体较为合适，由农村集体经济组织召开村民会议讨论决定。依据《村民委员会组织法》第二条第一款的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。现有条件下，由村民委员会作为认定集体组织成员资格的主体切实可行。首先，村民委员会作为基层群众性自治组织，同时又作为村民的固定代理人，履行管理职责，与成员资格认定息息相关。其次，村民委员会有权对本集体财产行使管理权。从《村民委员会组织法》第五条规定可看出，村民委员会对本村集体所有的财产享有管理权。再次，村民委员会作为村民自治组织，我国目前农村集体经济组织主要成员是农村村民，村民委员会能够在最大程序上体现既定成员的意志，因此，村民委员会应当作为认定成员资格的主体。2006年8月广东省政府发布的《广东省农村集体经济组织管理规定》⑥就赋予了集体经济组织认定成员资格的权利，同时规定了认定的程序是按照集体经济组织章程规定，并经成员大会表决通过。该规定制定后，实施效果明显，被2010年1月广东省政府发布的《广东省农村集体经济组织条例》（征求意见稿）所汲取。同时，明确了村民委员会作为集体经济组织成员资格认定的主体后，村民委员会作为当事人的诉讼地位也有理有据，此类案件诉讼主体不明的问题自然迎刃而解。

　　（五）农村集体经济组织成员资格认定的程序

　　由于农村集体经济组织成员资格的认定，必然会影响到既有成员资格利益的分配，为了避免既有成员利用其在位优势排除或阻碍符合条件的成员进行资格认定。笔者认为农村集体经济组织成员资格认定还应做到：

　　1、完善成员资格认定程序。认定程序可考虑分四个阶段进行：（1）申请阶段。由成员本人提出书面申请，要求认定其为该经济组织的成员；申请书应表明申请认定的理由和成员信息。（2）信息公布阶段。村民委员会应当向所有成员公布申请人的申请事由、个人相关信息和提出申请时间，以做到信息公开化，接受群众监督、审查。（3）异议阶段。 既定成员可以针对申请人的申请事项和事由进行异议，申请人也可以针对既定成员的异议进行说明。（4）决议阶段。认定成员资格是涉及村民利益重大事项，应由村民委员会召开村民会议或村民代表会议讨论决定，由集体经济组织成员集体表决，以三分之二同意通过为原则。如果会议通过之日是在户籍迁到该集体组织之日之前,成员资格应自户籍迁到该集体组织之日起开始取得。因为成员资格的取得目前仍以户籍为一般原则。如果会议通过之日是在户籍迁到该集体组织之日之后,成员资格应自会议通过之日起开始取得。广东省农村经济发展较快，对规范农村集体经济组织发展模式、改制形式及成员资格认定的规定走在全国前列，《广东省农村集体经济组织条例》（征求意见稿）第十五条规定：“……按组织章程规定经社委会（理事会）审查和成员（或者户代表）大会表决通过的，可以成为农村集体经济组织成员或者保留其成员资格。”     

2、完善监督程序。集体经济组织所在乡（镇）政府、街道办事处等上一级政府机构应对成员资格的认定发挥正确的引导作用，并履行好监督职责。

　　3、行使司法救济权。为减少村民委员会否定成员资格的随意性，有效避免村民委员会恶意否定成员资格，对村民委员会作出侵害集体成员合法权益的成员可依据法律规定行使司法救济权。《物权法》第六十三条第二款规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”因此，该集体组织成员对村委会资格认定不服的，可申请复议或向人民法院提起行政诉讼。只有完善成员资格认定程序，辅之有效的司法监督程序，才能切实有效的保护好集体经济组织成员的合法利益。

　　综上所述，农村集体经济在发展改革实践中已凸显一系列的问题，尤其在农村集体组织成员内部引发的分配权益问题显得格外突出，应尽快对农村集体经济组织进行立法，明确农村集体经济组织成员资格标准，规范集体经济经营管理，保障农村集体资产的安全，维护农民的合法权益和农村社会稳定，确保农村集体经济健康持续发展。

注释：

 　　①鞠海亭：《村民自治权的司法介入——从司法能否确认农村集体组织成员资格谈起》，载《法治研究》2008年第5期。

　　②《最高人民法院农村土地承包纠纷案件司法解释理解与适用》，人民法院出版社2005年8月第1版。

　　③李正辉：《农村集体经济组织成员资格确定中的若干问题探析》，http://cqfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=12998 访问时间：2011年6月20日。

　　④《天津市高级人民法院关于农村集体经济组织成员资格确认问题的意见》津高法民一字〔2007〕3号。

　　⑤同上。

　　⑥《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。

本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/150f5c1452d380eb62946d6e.html