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关于坚持和完善人民代表大会制度的几个问题张春生
2004年是我国的人民代表大会制度正式建立五十周年。总结五十年来我们坚持和完善人民代表大会制度所取得的伟大成就、所积累的丰富经验，继续坚持和完善国家这一根本政治制度，对于新世纪新阶段进一步发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，努力推进依法治国、建设社会主义法治国家进程，具有重大而深远的意义。

下面，我根据自己的体会，仅从基本制度方面，汇报一下对有关人民代表大会制度几个问题的认识。

一、关于人民代表大会制度的概念和内涵

按照马克思主义的方法论，研究问题应从实际出发，而不能从概念和定义出发。讲到人民代表大会制度，我们所以要从基本概念说起，主要是由于在现实生活中，对这一制度还存在着某些不准确的认识和理解。无论在国家机关内部，还是在社会团体、企业事业组织中，有一些同志把人民代表大会制度仅仅理解为各级人大及其常委会自身的各种制度。这种认识和理解没有充分反映人民代表大会制度的丰富内涵，降低了它在国家生活中的地位和作用。只有全面、准确地认识和理解这一制度，才能更好地实行和坚持这一制度。

我们的国家是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。这种国家性质决定，人民，只有人民，才是国家和社会的主人。为此，宪法庄严地规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。近13亿人民行使国家权力，总要有相应的途径和可以操作的形式。人民代表大会制度就是根据宪法规定的民主集中制原则，通过民主选举，产生全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，再以人民代表大会为基础，组成整个国家机构，实现人民当家作主、行使国家权力的政权组织形式。

按照我国宪法的规定，人民代表大会制度的内容主要有以下几个方面，或者说是几个层次：

(一全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。选举的实质，就是广大人民把本来属于自己的管理国家的权力，委托给自己选出的代表，由这些代表组成国家权力机关，代表人民行使国家权力。在全体人民不可能直接行使国家权力的条件下，只有这种民主选举的人民代表大会，才能使人民行使国家权力的原则化为现实。因此，选举是民主的基础，也是人民代表大会制度的基础。人民选举产生的人民代表大会要按照人民的愿望和利益行使权力，对人民负责，受人民监督。选民和选举单位有权依照法定程序，罢免和撤换选出的代表。这一层，说的是人民代表大会和人民的关系。

(二国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。作为权力机关的人民代表大会，掌握并行使着国家权力。为了防止权力过分集中，人民代表大会通过选举(或任命和立法，把一部分权力授予其他国家机关行使，包括选举政府行使行政权，选举法院行使审判权，选举检察院行使检察权。“一府两院”要对人大负责，受人大监督，不能违反人大的立法和决定进行工作。由此可见，这已不是巴黎公社式的“议行合一”，而是人民代表大会制度下的“议行分开”。这一层，说的是人民代表大会和政府、法院、检察院的关系。

(三由于人民代表大会决定的事情都是关系全局和人民根本利益的问题，人民代表大会及其常委会实行合议制，集体行使职权，集体决定问题。宪法和组织法对各级人大的职权作了规定。全国范围内的重大问题由全国人大集体讨论决定。地方上的重大问题由地方人大集
体讨论决定。人民代表大会的任何一位组成人员，在决定问题上都只有一票，个人或者少数人不能决定重大问题。人民代表大会内部的各种会议规则和议事程序，都是这一原则的体现。这一层，说的是人民代表大会内部集体和个人的关系。

(四中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。也就是说，在保证国家统一的前提下，实行中央与地方适当分权，发挥两个积极性。由于各种国家机构性质不同，处理相互关系的具体原则和方式也有差别。由于各级人大都对选举它的选民或者选举单位负责，所以全国人大与地方人大不是领导关系，而是法律监督关系和工作指导关系。国务院即中央人民政府，作为最高行政机关，对地方各级人民政府是领导关系。最高人民法院对地方各级人民法院是审判监督关系。最高人民检察院对地方各级人民检察院是领导关系。我国疆域辽阔，各地经济、文化、社会发展很不平衡，建国五十多年的经验证明，发挥中央和地方两个积极性，比只有一个积极性要好。这一层，讲的是中央和地方的关系。

(五我国除汉族外，还有55个少数民族，56个民族共同组成中华民族大家庭。由于历史的原因，少数民族呈现大散居、小聚居的状态。国家对聚居的少数民族，实行地方民族区域自治，全国共成立了五个自治区、三十个自治州和一百一十多个自治县，各自治地方都是中华人民共和国不可分割的组成部分。自治地方的自治机关(包括人大和政府除享有宪法规定的一般地方国家机关的权力外，还享有自治权，包括根据当地民族特点，通过制定自治条例和单行条例，适当变通执行法律、行政法规的权力。这一层，讲的是国家同民族自治地方的关系。

以上五个方面、或五个层次，是紧密结合的整体，构成了我国人民代表大会制度的主要内容。由此可见，人民代表大会制度作为国家的根本政治制度，是指我们国家整个政权组织形式，不仅包括人民代表大会自身的组织和职权，还包括权力机关与人民的关系，权力机关与行政机关、审判机关和检察机关的关系，以及中央和地方的关系。由于这种政权组织形式是以人民代表大会为中心的，这种制度便以人民代表大会制度命名。这种政权组织形式，是建立在“一切权力属于人民”的原则基础上的。

把人民代表大会制度称为国家的根本政治制度，主要基于两点理由：

一是，人民代表大会制度是我国人民当家作主、行使国家权力的根本途径和方式。我国人民当家作主的途径是多方面的，如实行基层群众自治，由群众直接行使民主权利；依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业等，这些都是实现人民某一方面的权利，也都是人民当家作主的体现。但对广大人民来说，最根本、最重要的还是掌握国家权力，这才是最大的民主。人民掌握了国家权力，其他权利才会得到保障。正是人民代表大会制度，体现着社会主义制度的本质，提供了一个人民掌握国家权力的途径和方式。

二是，人民代表大会制度决定国家的其他各种具体制度和社会生活的各个方面。国家的具体制度是多方面的，如立法制度、行政制度、司法制度、军事制度、外交制度等。这些制度都是受人民代表大会制度的决定和制约的，而不是人民代表大会制度依赖于这些制度。人民代表大会通过立法决定这些具体制度的内容和范围，并保证和控制这些制度的正常运作。

二、关于实行人民代表大会制度的客观必然性和它的优势所在

唯物史观告诉我们，研究任何问题，都要把它放到当时的历史环境中去考察。政治制度也是一样。脱离具体国情，抽象地讨论和比较各种政治制度的优劣，是没有意义的。人民代表大会制度作为我国人民所选择的一种国家根本制度，是一种历史的选择，有着它的客观必

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