管理制度中有哪些不适应？发表时间： 2014-09-10 来源：中国环境报 作者：心之语 ◆心之语 当前我国环境问题引起广泛关注，“蓝天难常见，清水难觅寻，土蔬偶超‘重’，”民间的这句调侃虽言重了，但形容部分地区还是比较贴切。应该说，国家近年来对环境保护工作可谓高度重视，出台的环境管理制度和政策越来越多、越来越严，但是，当前不少地方的环境质量状况不容乐观，面临的环境形势依然十分严峻。 究其原因，客观上，中国要用短短几十年里走发达国家几百年才完成的工业化、城镇化过程，与之相伴的是，发达国家一两百年间逐步出现的环境问题在我国集中显现。主观上，过去几十年来以GDP为导向的粗放式发展，给环境带来了巨大的压力。为此，作为国家环境政策重要组成部分的环境管理制度与政策，有没有不适应当前环境形势的地方呢？这值得我们认真反思。 我国的环境管理制度既有排污收费、环境影响评价和“三同时”这老三项制度，也有环境综合整治与定量考核（简称“城考”）、污染集中控制、排污申报与许可、限期治理、环境保护目标责任制等新五项制度。近10年来，又相继出台了总量控制制度以及排污交易制度、生态补偿制度、信息公开制度、污染赔偿制度等。随着经济社会的发展，环境管理与政策不断变化，环境管理制度更加全面、综合、多样，为推动环保重点工作开展发挥了积极的作用。 但是，一些基层环保部门反映，当前一些环境管理制度越来越复杂，且各自为政不成体系，致使基层环保部门难以操作，难以系统、有效地实施管理。笔者在省级环保部门工作多年，长期关注国家和省、市、县的一线环保工作。在实际工作中，有如下感受：环境影响评价制度未尽如人意，其指导作用受到削弱；总量控制制度自成体系，“一家独大”；行政考核手段繁多，效果不够理想。尽管人员编制和装备在不断增加，但环保人近年来在工作中不堪重负，甚至无所适从。 当前，我们有必要认真思考，紧紧围绕保护和改善环境质量这一中心，强化污染源监管这一重点工作，控制各类污染物的排放总量，以质量来决定总量，以总量来决定区域发展的方向和规模。为此，提出如下建议。 首先，简化环评审批，强化排污许可。随着行政审批制度的改革深化，宽进严管已经成为我们工作的重点转向，而建设项目的环境影响评价审批也要随之改革，要区别对待，区分区域开发和单个建设项目的环评深度。对区域开发，重点应评价区域的环境容量或环境承载力，明确区域开发的产业选择及控制要求；对单个建设项目环评应简化，及时调整建设项目分类管理目录及其环评等级，将评价重点放在分析建设项目产生的各类污染物的种类、数量（排放量）及环境的可承受度上。应以环境质量为评判标准，为企业的排污许可证发放奠定基础。 目前，排污许可证的发放中存在诸多问题。从一些地方发放的排污许可证来看，既没有明确许可的污染物种类，也没有明确许可污染物的总量，有些地方发放的排污许可证上笼统写的是“允许排放废水或废气”。为此，我们必须规范并强化排污许可证的管理。 新修订的《中华人民共和国环境保护法》第45条明确规定，实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物。这里明确了许可证的基本规范，一是许可的污染物种类，许可种类之外的污染物是不得排放的；二是许可的污染物数量，即排污总量，要结合环评审批和生产实际（对分期建设的工程项目）确定排污许可量，而不应局限于总量控制的4项指标。尤其要强化对重金属以及挥发性有机污染物等特征污染物的总量控制。 而环评报告是一个项目建设后对环境的影响所做的预测，其污染物排放应该是这一项目的环境准入要求。因此，项目排放的污染物总量控制要求，应与环评报告中提出的排放总量相一致。应根据环评报告的污染物排放总量进行全程控制。排污许可证明确的污染物排放许可量也应该是环评报告里的污染物排放量，从而使各项工作有机统一，也为排污权交易奠定坚实基础。同时，可使基层环保部门免除因企业偷排许可证范围之外的污染物而遭受监管失职的法律责任追究。 其次，改革总量控制制度，强化环境统计。 总量控制不失为一项行之有效的管理制度，它是浓度（标准）控制的补充，是建立在环境质量控制目标要求基础上的趋向目标总量。但是，过于强化总量减排以及复杂的减排核算体系，可能致使环境管理失衡。一方面，一些基层环保人员素质本身较低，对减排核算体系难弄懂，也难以操作；另一方面，减排是核心工作，致使环境执法、排污收费、排污许可以及排污权交易、环境监测等工作都要围绕减排的4项指标来开展，由此弱化了环境统计等工作，对污染源缺乏系统、有效的管理。 这与党的十八届三中全会提出的“建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度”的要求不相适应。对此，必须进行改革，建立和理顺总量、环境统计、排污收费、排污许可以及排污权交易这一系统工程，建立在排污许可证基础上的总量控制制度，从而确保总量更好地落地，落实到每一个排污点上，以切实落实好党的十八届三中全会提出的“完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度”。并且，要对当前的环境统计进行改革，改革现有企业填报、电脑综合的统计形式，既要强化企业行业特点的分类统计报表，还要强化环境统计报表的审核工作，借鉴总量减排核算的方式来抽样审核企业的环境统计报表，逐步核定各行业的实际排污状况，并与地区国民经济和社会发展的统计结果相互校验，以纠正“宏观算增量、微观算减量”的减排核算方法，重塑环境统计的法律地位，使污染减排与环境统计有机统一。 第三，整合行政考核，强化法律责任。当前，应结合新形势、新要求，对各种环保考核进行整合。 环保部门的工作重点是对污染源进行监管，要摸清底数，防范风险。多头化的环保考核方式存在，一定程度上说明部门的管理职责尚不清，法律责任不清晰、不规范。如对企业未批先建，法律没有赋予环保部门强有力的执法支持。这导致超标排污或超总量排污企业众多，一些地区的环保部门不敢作为，也难以作为。值得庆幸的是，2013年6月18日，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》出台，有力地震慑了违法排污企业，也进一步强化了环保部门的监管责任。这比行政考核要简便和强悍得多。新修订的环境保护法，为环境执法提供了利器，应成为各地开展环保工作和环境管理的重要抓手。 党的十八届三中全会强调改革生态环境保护管理体制，中央全面深化改革领导小组下设了经济体制和生态文明体制改革专项小组。期待在党中央的坚强领导下，在进一步深化改革的新形势下，国家环境保护部门能在充分调研基层环保工作实际的基础上，进行宏观研究和顶层设计，不断完善相关环境管理制度，带领全国环保系统迎难而上，攻坚克难，早日实现蓝天碧水绿地的美好愿景。
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