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正在进行安全检测...

发布时间：2023-11-28 07:46:03 来源：文档文库

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幼儿保育教育免费能否缓解入园难作者：严平来源：《教育家》2020年第11期不久前，国家卫生健康委在沪召开全国托育服务工作现场推进会，集中推出上海等地典型经验，同时支持托育服务多元发展，鼓励公办、民办幼儿园往下延伸，开设托班，解决2-3岁婴幼儿的入托需求。在加快推动婴幼儿托育服务高质量发展上，我们的邻国——日本也做出相关探索，尤其前段时间开始实施的“幼儿保育教育免费”制度，受到广泛关注。那么，日本幼儿保育教育免费法规的实施效果如何？对我国托育服务而言，有何启发意义？文|严平学前教育“幼保一体化”改革的发展2019年10月起，日本开始实施“幼儿保育教育免费”制度，这是自2010年4月高中免费之后落地的又一项重要改革措施。不过，幼儿保育教育免费制度，并非一步到位，实质上是对2012年《儿童及育儿支援法》中有关家庭承担费用部分进行修订，即免除所有3-5岁儿童家庭以及居民税非纳税的0-2岁儿童家庭的保育费用。不论监护人是否具备在家照护条件、园所规模大小、举办者性质如何，均可全面无障碍享受政府补贴服务。要理解这项举措的意义，就要明白日本学前教育体系的构成。实际上，现行日本学前教育机构主要由幼儿园和保育所两类构成，办学依据分别为《学校教育法》和《儿童福祉法》。其中，《学校教育法》规定，以每年开学之日为准，满6岁升入小学。保育所相应为0-5岁婴幼儿提供最长达11个小时的服务，而幼儿园接收3-5岁幼儿，照看时间通常为上午4个小时。具备在家照看条件的家庭，3岁之前在家，3岁后多选择幼儿园。双职工家庭因为工作原因不能在家照看小孩的，受到幼儿园服务时间和年龄的限制，保育所便成为其唯一的选择。幼保二元化，不仅在于其分属不同部门管辖，更有以能否在家照看小孩为准将家庭分为两类的含义。由于幼儿园和保育所分属不同部门管辖，有关二者合并的呼声，从20世纪60年代以来一直没有间断。1977年文部、厚生两省启动“幼保一体化”对话，1998年共同发出“幼儿园和保育所设施共享指南”通知，最终于2006年制定通过了《学龄前儿童教育、保育相关综合推进法》。该法对改善“幼保分离”的学前教育二元体制的呼声做出了回应，推出了新型的“幼保合一”的学前教育机构——儿童园。通过幼儿园和保育所的互相支援，以达到整合教育、保育功能的目的。然而，从实施效果来看，新办儿童园或认定儿童园只占约三成，更大的变化是带来了既有园所的改造。传统的幼儿园通过认定的同时具有保育所职能，以往的保育所则转变为可同时招收幼儿园儿童。幼儿保育教育免费法规的主要内容到2012年为止，日本学前三年教育已经基本普及。尽管如此，仍然有大约2万多名儿童等待入园，因学位不足而不能如愿。在某些人口集中的大城市，这类等候入园现象尤为突出。日本政府于2012年制定《儿童及育儿支援法》，从财政角度加强政府对儿童及育儿的保障，“幼保一体化”得到进一步贯彻落实。为了协调管理，日本内阁府专门成立了“儿童及育儿指挥中心”，《儿童及育儿支援法》为园所开办及运营费用颁布标准价格（公定价格）。通过认证的园所，无论园所规模多大、开
办单位性质如何，均可同等享受中央及地方政府提供的高达八成的财政补贴。这种办园模式不仅促进了规范办园，而且能够将家庭承担的保育费用控制在一定范围（落实普惠）。除此之外，从2015年起，日本政府接连颁布了包含保育士人才计划、儿童课后照看计划、职业生活与家庭生活两立支持计划等在内的一系列措施，试图彻底解决等候入园问题。尤其针对0-2岁婴幼儿，内阁府开创性地推出了“社区型保育”制度，鼓励家庭、企业等开办20人以下的小规模托育园所，提供托育及家庭访问服务。《儿童及育儿支援法》同时还规定应定期评估该法落实情况，及时修订。此次幼儿保育教育免费相关法规，实质上是对《儿童及育儿支援法》该法中有关家庭承担费用的部分进行了修订。因为各种原因只能选择未能通过政府认证保育设施（非认证园所）的家庭，也能获得相应额度的费用减免。需要注意的是，此次法律规定的免费对象仅限保育费用，而其他如入园费、制服费、校车费、空调费、午餐费等，仍然需要由家庭承担。学前教育免费法案的实施效果与“一元法”相比，新法由于明确采取免费举措，产生了更大的社会影响，因此备受关注。但该法的颁布，能否从结果上彻底消除等待入园问题，从根本上改善日本的育儿环境，仍有待进一步观察。已有专家指出，入园儿童免费，受惠对象局限在已入园家庭，与园外排队家庭并无关联，因此并不能直接带来削减等待入园的效果。而入园门槛的降低，是否会扩大入园需求进而扩大入园缺口，同样值得关注。入园儿童增加，也会给幼儿园教师及保育士带来更大的压力。除了增加工作负担之外，原先已经出现的人手不足问题或趋严重。与此同时，未认可保育机构的指导监督以及企业办园的质量保障等问题，都有待逐步解决。如果说解决“待机儿童”问题乃是“幼儿保育教育免费”相关法规立法的直接动机，缓解长期困扰日本社会的“学龄人口减少”难题则为其深层原因。为了提高生育率，构建易于生产、易于养育的社会环境，日本政府从国家战略的高度采取了一系列措施。此次修法，并未直接回应学前教育学位供给不足、幼教从业人员待遇偏低的难题，保育质量的保障问题也未能从根本上得到解决。但由于政策惠及所有3-5岁幼儿家庭并涵盖0-2岁低收入家庭，对日本教育及社会保障制度带来的影响依旧不容忽视。对我国学前教育政策的启示结合我国目前针对托育服务采取的政策措施，参考日本的探索，可获得以下启示。首先是明确托育覆盖的年龄段。通过促进3岁以下婴幼儿照护服务，连同既往的幼儿园即涵盖0-5岁，最终实现托幼一体化可谓当前的政策目标。但实际推进过程中，如同上海的托幼一体化示范所显示的那样，似乎更多强调幼儿园的下沉，即2-3岁部分。加上强调“家庭为主，机构为辅”，不由引发人们对0-2岁托育如何发展的担心。日本的经验提醒我们，应对必将到来的学龄人口减少问题，应建立涵盖所有0-5岁婴幼儿的保育体系。其次是政府角色问题。目前国家卫生健康委主导下的托育分工推进管理模式，如何与教育部门管理下的幼儿园形成合力，仍有待进一步探索。日本的经验告诉我们，两个部门之间的统筹协调工作，其难度远远超出想象，何况当今托育工作所涉及的部门更为复杂。
最后是政府财政投入力度问题。通过提高托育服务工作质量来提高整个社会的生育愿望，是一个投入大、见效慢的过程。日本的经验表明，国家制定质量有所保障的托育机构标准，向所有达到标准的机构提供财政补助，乃是促进普惠性托育事业发展的必经之路。如何从国家战略的角度，充分唤起社会对托育问题紧迫性的认识，制定稳定持续的财政投入计划，将从结果上决定托育事业乃至民族复兴大业的成败。（作者单位：中国人民大学教育学院）责任编辑：王妍妍

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