农村“一事一议”

基层反映农村“一事一议”存在五个方面困难

农村税费改革以来，采取“一事一议”筹资筹劳在改善农民的生产生活条件等方面发挥了积极的作用。作为农村税费改革之后出现的新生事物，“一事一议”既保护了农民的利益，减轻了农民负担，维护了税改成果，又保障了村民实行自治，发展了人民民主，稳定了基层政权。但是，南川区最近调查发现，在具体的操作和实行中，农村“一事一议”制度还存在着一些不容忽视的困难和问题。

1、“一事一议”操作程序复杂，有事难议。“一事一议”是以村为基本单位组织实施的，村级公益事业能干多少，纯粹是村一级全体农民自己的内部事务，加之不同村庄自然资源和经济资源的禀赋不一，村情更是千差万别。为了最大限度提高议事效率，上级政府只要作出原则性规定就可以了。然而调查发现，各地在推行过程中，基于对控制农民负担的考虑，制订了从村内议事、申报审批、征缴管理、决算公布到审计监督的严格操作程序。具体到村内议事，又要经过项目的提议、论证、审议、实施等多个环节，要召开全村干部会、村民代表会、村支两委会、全体村民大会等多次会议。要成立项目领导小组及其质量监管、材料、财务等多个小组，要完成筹资筹劳方案、分户负担卡等大量的文件表格卡片报告。众多的环节中哪一个被忽视了，都可能半途而废，前功尽弃。在一些地方，甚至连何时召开何种议事会、会议规模都有明确规定。通过这种繁冗而且每个环节近似一致性同意的操作，“一事一议”过程中的农民负担固然得到了控制，但议事效率如何，能有多少村级公益项目得以投建，就可想而知。特别是实行撤乡并村改革后，一个村动辄方圆数十里、上千户、数千人，即使召开村民代表会议，按每10—15户一名代表计算，开会人数少也在百人之多，同时不少村民对村内的事情也关心不够、知道不多。“一事一议”广泛存在的集中开会难、会场安排难、意见统一难、经费筹集难等诸多矛盾，更为紧张和突出。

2、“一事一议”实行上限控制，难办大事。作为一种制度外公共产品供给机制，“一事一议”是一个村民自己出钱、民主议事、民主决策的过程。只要遵循了民主要求，则筹资额高一点、筹劳多几个工作日、以资代劳或是以劳代资等等，都不能算是增加农民负担，不能视为超过了必要的筹资筹劳的政策界限。但在实际操作中，“一事一议”筹资筹劳均实行严格的上限控制，年人均筹资不得超过15元，筹劳不超过10个标准日，以此作为农民负担增加与否的数量界限。以资代劳、以劳代资、劳资减免等等，则须经村民代表大会或全体村民大会讨论通过。这种人为规定的上限与农民负担挂钩的科学性如何姑且不论，单从实践看，反映最多的矛盾之一就是15元的上限的确办不了什么事。根据相关政策规定，“一事一议”只是筹集村内兴办集体和公益事业的部分资金，而其余资金来源既无明确规定，更无其它保障，“一事一议”事实上成了村级公益事业筹资的唯一渠道。以2000人的村子为例，“一事一议”能够征筹集到的资金上限，不过区区3万元，这样的上限应付小额的开支还可以，遇到乡村道路硬化、兴修水利等稍微大一点的开支，或者一年有几项公益事业开支，就只有望事兴叹。

3、“一事一议”缺乏制约手段，议而难行。在目前的“一事一议”制度下，不要农民掏钱的事相对好议，而要农民掏钱出劳的事就比较难议，即便是议了也是议而不决、决而难行。南川区随机抽取300农户调查显示，有67％的农户认为一事一议议不起来，也议不成事；22.6％的农户认为只要给大家做好工作，筹资数额不大，真正为村民办好事还是能议起来的；10.4％的农户认为无所谓。尤其是一些村民对待兴办公益事业的态度，往往是实用主义、本位主义，凡是自己直接受益、眼前受益、靠近自家或在本社的事就同意，否则就坚决反对，讨论中很难形成统一的意见，特别是几个村共用的道路、桥梁、涵闸等覆盖范围较广的公共设施，就出现“众人老子没人抬”的局面。对一些非办不可的公益事业，即使在召开的村民代表会议上大部分人讨论通过了，但在实施过程中，当初没有同意的人就迟迟不肯拿钱，形成“谁同意谁掏腰包”的情况，甚至有些原来开会讨论时也举手赞同的人也不按时间按要求交款，而是互相观望。只要有一个农户不交款，就会产生“羊群效应”，引发其它农户拒交“一事一议”筹资款，有的人以对所议项目不清楚，本人也未同意为由而拒交款项。造成资金很难筹措到位，给公益事业实施带来相当困难。同时，由于“一事一议”兴办公益事业属村民自治性质，村委会对拒不履行承诺的村民缺少制约手段，依法起诉没依据。所以，不少村对所议定的项目，即使村民大会或村民代表会议通过并签字后，筹款仍存在极大难度，村委会对拒不交款的村民也没有任何办法处理。

4、干部考评实行农民负担“一票否决”，不敢议事。无论是过去的“三提五统”，还是今天的“一事一议”，村干部的作用可谓举足轻重。特别是“一事一议”，由于不再具有强制性，作为组织者与实施者的村干部，更直接关系到该项政策执行的成败。从调查各村“一事一议”筹资筹劳实施情况看，大家普遍存在一种十分现实的心态，村干部只是在农民头顶上戴了一顶纸帽子而已，他们世世代代都处在熟人社会之中，集体的事能办多少算多少，不可强求，要想办事就得出劲费力甚至得罪人。更重要的是，村干部考评制度规定，一旦发现农民人均筹资超过15元、筹劳超过10个标准日，便认定增加了农民负担，村干部当年工作就被“一票否决”。于是，“有事不议”或干脆称“无事可议”，也就成了村干部们的理性选择。

5、“一事一议”缺乏经费来源，无钱议事。在减轻农民负担的强大声势下，取消“三提五统”、免征农业税等一系列改革措施实行后，在这个改革和创新的浪潮之中，处于最底层、性质上仅属于自治组织的村级机构首当其冲。撤并行政村社，精简村社干部，压缩收费渠道，控制村社各种开支等，无不先从村社开始。这就使得许多村委会陷于无钱无力办事的困境，其公共服务的职能定位也随之摇摆。具体到“一事一议”来说，投入村级公益项目产生的各项费用，如印发筹资筹劳预案、组织村民议事、造花名册、编制分项报表等等，在缺乏资金来源的情况下，按说应在项目所筹资金中支出，然而为了防止村级腐败，却规定只能在既有的办公经费中列支。在村干部报酬尚且捉襟见肘的情况下，贴钱推行“一事一议”，不过是一种奢望。

对此，基层建议：

一是提高干部群众民主法制意识，强化民主监督管理。二是坚持量力而行，做到规范操作。三是强化制度建设，做到有法可依。四是拓宽筹资渠道，引导民间资本参与农村公益事业建设。五是深化农村公共产品供给体制改革，建立完善公共财政体制。

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