新型城镇化的战略意义和改革难题

发布时间：2013-09-02 08:02:53 来源：文档文库

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新型城镇化的战略意义和改革难题

2010年，我国人均国民总收入为4260美元，首次由“下中等收入”经济体转变为“上中等收入”经济体。2011年，我国城镇化率达到51 27%，城镇常住人口首次超过农村人口。这两个“首次”意义重大，标志着我国开始由乡村中国向城市中国转变，我国经济社会和城镇化进入新发展阶段。党的十八大和中央经济工作会议对我国新型城镇化发展进行了顶层设计和总体部署，明确提出提高城镇化质量的要求。如何把城镇化的最大内需动力和改革的最大红利释放结合起来，这是未来发展必须高度关注的重大问题。

在当前复杂的国际国内形势下，靠什么样的力量沉着应对各种不利因素，保证我国经济持续健康发展?我的理解是：寄希望于新型城镇化健康发展。其理由是：努力推进具有中国特色的新型城镇化道路，将为我国赢得比较优势和后发优势发挥的巨大空间。新型城镇化是我国现代化建设进程中的大战略和历史性任务，是扩大内需的长期动力和推动我国经济持续健康发展的“火车头”，是我国全面建成小康社会和从经济大国向经济强国迈进的“王牌”引擎。能否积极稳妥推进新型城镇化建设，提高城镇化的质量，取决于一系列公共政府的集合，更取决于改革难题的突破。

一、城镇化和新型城镇化道路解读

“Urbanization”一词一般译为“城市化”，主要用于说明国外的乡村向城市转变的过程。由于“Urban”包含有城市(city)和镇(town)，世界上许多国家镇的人口规模比较小，有的甚至没有镇的建制，“Urbanization”往往仅指人口向“city”转移和集中的过程，故称“城市化”;中国设有镇的建制，人口规模不少与国外的小城市相当，人口不仅向“city”集聚，而且向“town”转移，这也可以看成是中国特色的城镇化的一个特点，为了显示这种与外国的差别，有学者把中国的“Urbanization”译为“城镇化”[1]。所以，外国的或者一般而言的 “Urbanization”称之为“城市化”，中国的“Urbanization”则称为“城镇化”。

城市化(或城镇化)是一个涉及多方面内容的社会经济演进过程，不同学科从不同的角度给予了各自的解读。人口学对城市化的定义强调农村人口向城市的转移和集中，及其带来的城市人口比重不断上升的过程[2]。经济学对城市化定义强调的是农村经济向城市经济转化的过程[3]。社会学意义上的城市化强调的是城市社会生活方式的产生、发展和扩散的过程。如著名美国社会学家沃思(Louis Wirth)认为：城市化意味着乡村生活方式向城市生活方式发生质变的全过程[4]。美国学者索罗金认为，城市化就是变农村意识、行动方式和生活方式为城市意识、行动方式和生活方式的全部过程[5]。地理学的城市化定义强调的是人口、产业等由乡村地域景观向城市地域景观的转化和集中过程[6]。

随着城市化实践的发展和各学科对城市化研究的逐步深入以及学科间的互相渗透，城市化的定义日趋综合化和层次化。如罗西在《社会科学词典》中认为城市化有四个方面的含义：一是市中心对农村腹地影响的传播过程;二是全社会人口逐步接受城市文化的过程;三是人口集中的过程，包括集中点的增加和每个集中点的扩大;四是城市人口占全社会人口比例提高的过程[7]。美国学者弗里德曼(J Friedman)将城市化区分为城市化Ⅰ和城市化Ⅱ。前者包括人口和非农业活动在规模不同的城市环境的地域集中过程，非城市景观转化为城市景观的地域推进过程;后者包括城市文化、城市生活方式和价值观在农村的地域扩散过程[8]。

综上，我们认为城市化或城镇化(Urbanization)是现代化水平的重要标志，是随着工业化发展，非农产业不断向城镇集聚，从而农村人口不断向非农产业和城镇转移、农村地域向城镇地域转化、城镇数量增加和规模不断扩大、城镇生产生活方式和城镇文明不断向农村传播扩散的历史过程。

改革开放以来，我国城镇化水平快速提高，目前仍处于城镇化快速推进阶段，但同时也面临人口与资源、环境矛盾加剧，城乡差距扩大，产业结构升级与就业压力巨大等问题，跨过“中等收入陷阱”，实现“中国梦”，需要对我国的城镇化战略进行、调整和优化，走新型城镇化道路。

关于新型城镇化道路目前尚未有标准定义。我们结合十八大和中央经济工作会议的新思想，把新型城镇化道路的内涵和特征主要归纳为四个主要方面内容：

　　一是工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”协调互动，通过产业发展和科技进步推动产城融合，实现城镇带动的统筹城乡发展和农村文明延续的城镇化。这里面有四层内容：一是 “四化”协调互动，缺一不可;二是需要产业积聚促进产城融合，尤其是需要通过服务业发展和科技进步来推动;三是统筹城乡和城乡一体化需要城镇发展来带动;四是城镇化发展不是要消灭农村、农业、农民，而是要注重三农问题的解决，增强农村文明的传承能力。

　　二是人口、经济、资源和环境相协调，倡导集约、智能、绿色、低碳的发展方式，建设生态文明的美丽中国，实现中华民族永续发展的城镇化。这里面有四层内容：一是人口、经济、资源和环境相协调，突出统筹均衡发展;二是要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，突出资源集约节约和生态环境友好，体现集约、智能、绿色、低碳城镇化;三是建设生态文明的美丽中国，实现人与自然和谐共处，发展生态经济和生态产品，为全球生态安全作出贡献。四是实现中华民族永续发展，突出代际公平和发展的可持续性。

三是构建与区域经济发展和产业布局紧密衔接的城市格局，以城市群为主体形态、大、中、小城市与小城镇协调发展，提高城市承载能力，展现中国文化、文明自信的城镇化。这里面有四层内容：一是大中小城市和小城镇、城市群要科学布局、因地制宜、协调发展，突出与区域经济发展和产业布局紧密衔接。二是以城市群为主体形态，突出城市群的紧密联系和辐射带动作用。三是提高城市承载能力，突出资源环境承载能力与城镇化建设相适应，加强城市基础设施改善和综合能力建设。四是注重中华民族悠久文化传承与现代人文关怀相容，强调历史文化和现代文化的亲密结合，城镇化建设既不“邯郸学步”，又不“闭门造车”，要体现出东方大国的风采和力量。

四是实现人的全面发展，建设包容性、和谐式城镇，体现农业转移人口有序市民化和公共服务协调发展，致力于和谐社会和幸福中国的城镇化。这里面有四层内容：一是城镇化的本质是为了实现人的全面发展，而不是为了城镇化而城镇化。二是建设包容性城镇，强调城镇不同主体发展权利的同质均等性。三是农业转移人口有序市民化和公共服务协调发展，突出破解城乡二元体制。四是建设和谐式城镇，更注重城镇化的社会管理和服务创新，致力于和谐社会和幸福中国城镇化的奋斗愿景。

　　二、推进新型城镇化的重大战略意义

　　中国的城镇化与美国的新技术革命被视作21世纪影响人类社会进程的最主要的两件大事[9]。在经济社会和城镇化发展的新阶段，在国际经济格局发生重大调整和我国全面建成小康社会、跨越中等收入陷阱的关键时期，需要高度重视推进新型城镇化的战略意义。

　　(一)推进新型城镇化是顺应世界各国实现现代化的普遍规律，加快实现我国现代化的理性选择。工业革命以来的历史告诉我们，一国特别是大国要成功实现现代化，在推进工业化的同时，必须同步推进城镇化，世界发达国家成为强国的过程就是其逐步提高城镇化率的过程。根据联合国2012年4月份发布的《世界城市化展望》，从2011年到2050年，世界城镇人口将从现在的36.3亿增加到62.5亿，城市化率由52.08%提高到67.13%，其中较发达地区将提高到86.26%，而欠发达地区也将提高到64.08%[10]。实际上，发达国家在现代化过程中都有过城市化较快推进的时期，而且这个时期往往也是工业化较快推进的时期。特别是德国和日本正是抓住了现代化发展阶段的历史性机遇，快速推进城市化进程，并最终完成了城市化任务。譬如，日本城市化率曾由1950年的37.5%猛增到1955年的56.3%，城市化率5年上升18.8个百分点，年均提高3.766个百分点。我国要实现从经济大国向经济强国迈进，必须自觉遵循城镇化发展的规律的内在要求，努力推进新型城镇化，进而实现国家的现代化。

　　(二)推进新型城镇化是自觉遵循城镇化发展规律，建设经济强国的必由之路。美国城市地理学家诺瑟姆(Ray M·Northam)揭示了城镇化发展的三个发展阶段[11](见图1)。在城镇化早期和后期阶段，城镇化率提升得十分缓慢，而在城镇化中期阶段，城市人口比重可在短短的几十年内突破50%而上升到70%，显然这是城镇化的快速发展阶段。当前，我国城镇人口占总人口的比重超过50%，已进入城镇化发展的加速时期。我们要抓住世界城镇化的历史性机遇，充分发挥比较优势和后发优势，从提升国家综合实力、建设经济强国的角度来看，稳步提高新型城镇化质量和水平，经过20年使我国城镇化水平达到70%左右，基本完成城镇化任务，建设经济强国。

　　图1城市化进程的S型发展规律

　　1996年以来，我国城镇化加速发展的特征十分明显。“九五”至“十一五”期间，城镇化率年均分别递增了1.43、1.35和1.39个百分点，远远高于“六五”至“八五”期间城镇化率递增幅度(见表1)。略

“大跃进”，应该减速。但是，对比法国、德国和日本城市化曾经出现过的高速度，中国这个速度并不是独有的，也不是最高的，更不能简单认定为不合理。其实，城市化是否合理，主要不能以速度的快慢作为标准，而是要看城市化的质量和健康状况。在中国城镇化快速发展的同时，并没有出现诸如拉美国家和印度那样严重的“城市病”、大量的失业和大面积的贫民窟。由此判断，中国城镇化速度是基本合适的。

(三)推进新型城镇化有助于推动国民经济健康持续发展，跨越中等收入陷阱。首先，城镇化是扩大内需的最大潜力[12]。城镇化带动大量农村人口进入城镇，带来消费需求的大幅增加，同时还产生庞大基础设施、公共服务设施以及住房建设等投资需求。其次，城镇化是统筹城乡发展的基本前提。通过推进城镇化，大量的农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，农村居民人均资源占有量会大幅度增加，有利于提升农业生产规模化、市场化水平，加快农业现代化进程，解决农业增长、农村稳定、农民增收问题。城镇化还可推动工业反哺农业、城市支持农村，促进基本公共服务均等化，逐步缩小城乡差距，实现城乡共同繁荣发展。第三，城镇化是产业结构调整升级的重要依托。城镇化产生集聚效益、规模效益和分工协作效益，极大地推动工业化进程。同时，城镇化不仅能够推动以教育、医疗、就业、社会保障等为主要内容的公共服务发展，也能够推动以商贸、餐饮、旅游等为主要内容的消费型服务业和以金融、保险、物流等为主要内容的生产型服务业的发展。第四、城镇化是转变经济发展方式的重要条件。城镇化带来人们生活方式改变，带动消费需求将从“吃穿用”转变到“住行学”，推动消费结构和消费方式升级。城镇化带来人力资本和信息知识聚集，促进市场竞争、技术创新和改善管理，有利于提高资源集约利用，降低工业排放，实现低碳、绿色发展。城镇化的规模效应将大幅度减少资源消耗，有利于对污染进行集中治理，促进两型社会建设。第五，城镇化是提高中等收入者比重的重要途径。城镇化形成更多的就业机会，提高劳动生产率，有利于提高劳动力的工资和劳动报酬在初次分配中的比重;同时，城市服务产业也是培育中产阶级或者中等收入人群最重要的产业载体，印度就是通过发展服务业使中产阶级数量在20年里增加了4倍，达到2.5亿人[13]。

(四)推进新型城镇化既是解决城镇化自身问题的基本途径，也是解决经济社会问题的重要出路。从整体上看，我国城镇化依然滞后，也出现了类似城市病的苗头和各种问题，并导致了其他社会经济问题的产生。在城镇化发展进入关键阶段[14]之际，为了解决这些问题，亟需积极推进新型城镇化。首先，继续保持一定的城镇化速度，是尽快改变城镇化滞后状态的需要。无论是从城市化与工业化和经济发展的相互关系，还从国际比较的角度，我国城镇化水平都是滞后的[15]。城镇化滞后会带来一系列严重的问题，需要通过继续保持一定的城镇化速度，尽快改变城镇化滞后状态才能得到解决。其次，推进新型城镇化是解决城镇化问题的需要。从总体上看，目前我国的城镇化基本上是比较健康的，但是，也的确局部存在几种值得反思的属于病态城镇化倾向的不良现象，如半城镇化、被城镇化、“贵族化”城镇化和“大跃进”城镇化等现象。此外，由于缺乏有效措施和调控机制，在城镇化宏观整体布局上，还存在着大城市过度集聚、小城镇发展无序，地区发展失衡、城市之间的关系不协调等问题。这些问题虽然还没有发展为严重的城市病，但如果不采取科学的城镇化战略，尽早预防和治理，就很可能积重难返，无法根治。第三，积极稳妥推进新型城镇化还有利于城镇化问题带来的各种经济社会问题的解决。城镇化不可避免地带来了其他各种经济社会发展问题。例如，由于半城镇化造成了我国数量庞大农业转移人口和日益严重的农民工问题;再如，由于城市偏向政策和城乡要素难以自由流动，造成的城乡收入差距过大，出现的双二元结构等诸多问题，这些问题主要由于城镇化滞后、城镇化质量不高造成的，也必须依靠积极推进新型城镇化才能解决。

三、推进新型城镇化的基本思路和重点难题　　

推进新型城镇化是十分复杂的系统工程，面临的矛盾和问题非常突出。庞大的人口压力与城镇化同步、生态文明建设与城镇化同步，显现出我国城镇化必须有自己的特色，走符合国情的道路。因此，需要正确的思想方法，抓住重点难题，积极有序稳步推进。

(一)注重提高城镇化的质量和效益。新型城镇化要由过去偏重速度向质量和效益提高转变，进入以推进深度人口城镇化为特征、促进城乡一体化的新阶段。从当前的情况看，需要处理好以下几个方面的问题：一是要积极促进农业转移人口市民化，逐步解决半城镇化问题。目前，有1 6亿农民工长期生活在城镇，但并没有解决市民化问题。要按照因地制宜，分步推进，存量优先，带动增量的原则，坚持两手抓，一手推动户籍制度改革，一手推动基本公共服务均等化，有序推进农业转移人口市民化。与此相关联的还有数以千万计的知识型“北漂”、“南漂”，也需要加快融入所在的城市，解决市民化问题。二是要以人为本，妥善解决城市病问题。要提供与城镇经济发展水平相适宜的的基础设施和基本公共服务，解决城镇人口的就业、安居、教育、医疗、交通等问题，提高城镇居民生活质量。三是要转变城镇发展模式，提升城镇的可持续发展能力。要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，推进低碳生态城市建设。要围绕提升城镇发展软实力，加快城镇服务功能建设，建立合理的城镇管理体制，提高城镇综合管理服务水平。四是要加强城镇化与工业化、信息化、农业现代化协同发展。要适应新型工业化的要求，积极探索城镇化道路和模式。要积极探索工业反哺农业、城市支持农村的机制、途径和方法，妥善解决三农问题。五是要建立城镇化发展评价体系，确保城镇化健康发展。科学制定城镇化质量评价指标体系，并纳入政绩考核、重大事项督查范围。

　　(二)尽量降低而不是抬高城镇化门槛。要降低进城务工和落户条件和成本，将符合条件的进城务工人员转化为城镇人口。这样有利于改变城镇化滞后、半城镇化和贵族化城镇化状况。一是要要适当降低农民工落户条件，允许符合条件的农民工市民化。根据城市的规模和综合承载能力，以就业年限、居住年限和城镇社会保险参加年限为基准，各类城市制定公平、公正的农民工落户标准。不仅要放开小城镇的落户条件，也要放宽大中型城市的落户条件。二要坚持房地产调控不动摇，引导房地产市场健康发展和房地产价格理性回归，坚决抑制高房价。同时，积极完善多层次、多元化的住房保障体系，逐步提高保障性住房在城镇住房供给中的比重。三要积极建立和完善城乡一体的基本公共服务体系。要逐步在全国范围内建立统一的教育、就业、医疗卫生、养老、住房、基本生活保障等公共服务体系。要适应农民工高流动性要求，尽快实现社会保险权益可顺畅转移、接续。四是要加快教育和医疗体制改革，切实城镇居民在教育和医疗方面的难题。此外，提高农民工的就业能力和收入水平也等同于降低了城镇化门槛。

　　(三)努力建设包容性和和谐式的城镇。建设包容性和和谐式城镇，强调城镇发展在经济、社会、治理、文化等领域的均衡与统一，强调城镇发展过程公平与效率的内在一致，强调城镇不同主体发展权利的同质均等性。建设包容性和和谐式城镇将有有助于解决城镇内部由区域要素快速流动带来的社会“碎片化”问题。在我国正在由乡村中国向城市中国转变，城镇化加速发展，农民工不能正常市民化的特殊发展阶段，对于迅速发展的城镇，尤其是大都市，建设包容性和和谐式城镇显得尤为重要。首先，建设包容性和和谐式城镇的关键在于建设以人为本的公共服务体系。其中，基本公共服务的普惠化、均等化是完善公共服务体系的核心问题。其次，遵循城镇化的社会系统内生的运行规律，逐步减少乃至完全消除主导城镇化过程的“人治”色彩，以法治原则处理经济、政治、社会、法律之间不协调和系统失衡问题。第三，逐步消除不利于包容性发展的一切排斥性制度体系。促进农民工等城镇外来人口的城市接纳与融合，使包括农民工在内的城市贫困阶层享有事实上的平等权利。第四，扩大城市规模也是建设包容性和和谐式城镇的重要内容。有研究表明，城市的规模的扩大有利于提高劳动力个人的就业概率，而不是有些人感觉的那样，外来移民会挤占原有居民的就业机会;而且较低技能群体的劳动力从城市规模扩大的就业增加效应中受益最高。[16]

　　(四)积极完善城镇化规划和战略格局。城镇化规划和战略格局关系到城镇化的发展方向，是我国现代化发展战略的重要内容。要以科学发展观为指导，按照全国生态功能区规划要求，遵循城市发展的客观规律，加快构建和完善“两横三纵”城镇化规划和战略格局。一是要按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，以大城市为依托，以中小城市为重点，合理引导人口流向和产业转移，逐步形成分工协作、优势互补、集约高效的城市群。已形成城市群发展格局的京津冀、长三角和珠三角等区域，要继续发挥带动和辐射作用，加强城市群内各城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力和辐射力;具备城市群发展条件的长江中游、成渝、中原等国家重点开发区域，要以特大城市和大城市为龙头，发挥中心城市作用，形成要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。在资源环境承载能力较强、城镇体系比较健全、区域中心城市有较强辐射带动作用的地区，积极培育区域性城市群;要科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能。二是要加快发展中小城市。积极挖掘现有中小城市发展潜力，优先发展区位优势明显、资源环境承载能力较强的中小城市;把有条件的东部地区中心镇、中西部重点区域县城和重要边境口岸发展成为中小城市;注意引导中小城市的有序发展，在农产品主产区和重点生态功能区集中建设县城和中心镇。三是要有重点地发展小城镇。发展小城镇要以县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇为重点;在城市群周边地区，推动小城镇发展与缓解大城市中心区人口压力相结合，其他地区小城镇的发展要与服务“三农”相结合，与提供公共服务相结合。

　　四、在体制机制的重点领域和关键环节突破

　　城镇化是一系列公共政策的集合[17]，也期待着配套的改革突破。城镇化的健康发展离不开改革，离不开体制机制创新。我国过去30多年城镇化的快速发展与体制创新改革密不可分，存在的矛盾和问题也与体制机制的不完善直接相关。今后一段时期推进新型城镇化健康发展，必须把深化改革特别是体制改革放在十分突出的位置，加大难题的破解。

　　(一)统筹推进户籍制度改革。深化户籍制度改革，必须以城乡一体化、迁徙自由化为目标和方向，在中央的统一规划下，加快剥离户口所附着的福利功能，恢复户籍制度的本真功能，同时改革嵌入户籍制度之中的其他二元制度，分类整体推进。首先要剥离户籍制度的福利分配功能，恢复其本身的管理功能。要打破城乡分割的农业、非农业二元户口管理结构，建立城乡统一的户口制度。特大城市和大城市要合理控制人口无体量。其次要建立健全深化户籍制度改革的配套制度。这也是户籍制度改革的难点所在。要继续弱化直至最后消解城市户口的附加利益，必须同时解决土地制度、劳动就业制度、社会保障制度等的配套改革问题。第三要改革公共财政体制，为户籍制度改革提供必要的财政基础。要进一步完善分税制财政体制改革，确保地方财政有稳定可靠的税源，推动市民化的财力支持，调整城镇财政支出结构，户口登记与财政待遇相结合，以财政管理促进户口管理。

　　(二)深化土地管理制度改革。按照解放和发展生产力，提高土地利用效率和城镇化的质量、保障农民利益的要求深化土地制度改革。一是要切实保护农民合法土地权益。要按照有明确和保护土地用益物权的思路，建立以承包权为核心的农地产权制度，并完善土地产权法律制度。二是要完善征地和流转制度。严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，提高对农民的征地补偿标准。要在注重粮食安全和保护耕地的前提下，逐步放开农村集体建设用地流转后上市交易，保护农民成为农村集体用地交易主体地位，使农村集体建设用地与城市建设用地真正实现同地、同权、同价。三是要积极开展土地综合整治。在一定区域，按照土地利用总体规划的目标和用途，以土地整理、复垦、开发为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，通过建立农村集体土地流转市场进行产权调整、协调各方主体利益，以及进行配套制度改革。四是要加强城镇化过程中土地资源集约利用。要制定科学的土地利用总体规划和城镇发展规划，注重城镇内涵发展。小城镇发展应注意规模化，乡镇企业应适当集中。建立土地节约集约利用优惠政策，提高土地利用集约度。重视土地环境的整治与保护，实现土地资源的可持续利用。

(三)完善住房保障制度改革。要以解决中城镇低收入群体和农民工保障性住房为重点，完善住房保障制度体系。一要坚持市场供应为主，加大保障性住房供给，建立覆盖不同收入群体的城镇住房多元化供应体系。二要完善住房保障体系，加大经济适用房和廉住房建设力度，大力发展公共租赁住房，增加对城镇中低收入群体的住房供给。三要将住房保障纳入公共财政体系，建立稳定的住房保障资金渠道。四要多渠道多形式改善农民工居住条件，逐步将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系。

(四)深化财税金融体制改革。要通过财税金融体制改革，形成有利于城镇化健康发展的激励机制。一是建立健全公共服务能力，调整财政支出结构，强化政府基本公共服务供给的责任，推进建立包括农民工在内的基本公共服务体系，探索农业人口市民化的成本分担责任和时间安排;二是加大中央财政转移支付力度，逐步提高中央财政在义务教育、基本养老、基本医疗等基本公共服务支出中的比重;三是加快地方税收体系建设，培育稳定的地方收入来源，加快开征房产税，增强地方政府提供基本公共服务的能力;四是合理确定土地出让收入在不同主体间的分配比例，将政府土地出让收入纳入公共财政进行管理，提高土地出让收入的使用效率，减少地方政府对土地财政的依赖。在深化城镇建设投融资体制改革方面，要根据城镇基础设施和公共服务性质的不同，建立多元化、多渠道的资金供给模式。要放宽市场准入，鼓励民间资金进入经营性基础设施领域，要加大公益性基础设施的投入，政策性金融要予以支持，对介于公益性和经营性之间的城镇基础设施项目，要拓宽融资渠道，通过特许经营、股权融资、项目融资等方式，鼓励和吸引社会资金和境外资金参与建设，要严格规范地方投融资平台运作，稳妥发行城镇建设债券。

　　(五)优化行政区划设置改革。加快形成设置科学、布局合理、功能完善、集约高效的行政管理体制[18]，行政区划优化设置也越来越重要。未来20年，在以下方面需要努力探索：第一，依法调整行政区划，逐步减少地方政府层级。调整的方向是逐步调整省、县规模，适当把大省缩小，把小县扩大。第二，适当增设直辖市，实行合理布局。增设直辖市的数量不宜过多，要强调城市质量，注意合理布局，要有带动性。第三，加快省域区域中心城市的形成，重点发展县级市。推进省直县改革探索，适当增加县级市。整县改市还是切块设市，都是城镇化发展的客观要求。重新启动县级市的审批条件已经成熟，不宜拖久。第四，启动大镇强镇改革试点。对于经济实力较强，城镇化水平较高的城镇应该积极进行设市或改区的改革，注重总结浙江、广东等省的经验，探索大镇强镇管理改革的新模式。

　　[参考文献]

　　[1]辜胜阻非农化及城镇化理论与实践[M] 武汉: 武汉大学出版社,1999, 6

[2]参见[美]赫茨勒世界人口的危机[M] 何新译,北京: 商务印书馆,1963, 52

　　[3]参见[美]沃纳·赫希城市经济学[M] 刘世庆等译,北京: 中国社会科学出版社,1990, 22