《城市园林绿化评价标准》解读

　　我国城市园林绿化发展的里程碑

　　——国家标准《城市园林绿化评价标准》解读

林  鹰

　　摘要：我国园林行业一个非常重要的国家标准《城市园林绿化评价标准》即将出台，这个标准对于促进城市园林绿化建设具有怎样的意义？如何使用这个标准？这个标准与目前正在使用的相关“标准”有什么区别？本文从本标准编写者的视角，对这几个方面加以阐述，希望有助于读者更好地理解这个标准。

　　关键词： 国家标准  意义 使用  区别

　　1  概述

　　2008年，住房和城乡建设部下发通知，将《城市园林绿化评价标准》（注：以下简称“评价标准”）列入国家工程建设标准规范编制计划，标志着我国的城市园林绿化评价正式走上了标准化之路。2009年12月，由城市建设研究院会同有关单位编制的“评价标准”通过了专家评审。目前，“评价标准”正在按照规定的程序上报，有望于2010年颁布执行。

　　“评价标准”对我国城市园林绿化乃至更广域的城市环境建设来说; 都具有深远的影响，从某种意义上讲，“评价标准”是我国城市园林绿化发展的一个“里程碑”。所以，如何正确理解和使用好这个标准就成为广大城市园林绿化工作者关注的问题。

2 “评价标准”编制的意义

　　2.0.1  城市园林绿化的发展目标、行动指南

　　“评价标准”包括了城市园林绿化以及城市环境和基础设施建设的多个领域，涵盖了管理、规划、建设等多个层面，总结了我国城市园林绿化多年来的研究成果和实践经验，参考了相关的国际标准，采纳成熟的科研成果，归纳了我国城市园林绿化的不同发展水平，体现了现代城市园林绿化的发展方向。可以说“评价标准”将成为各城市园林绿化发展的行动指南，也阐明了城市园林绿化发展各阶段的目标。

　　2.0.2  实现城市园林绿化评价的标准化、规范化

　　目前，包括《城市容貌标准》、《绿色建筑评价标准》、《地表水环境质量标准》、《城市区域环境噪声标准》等一些国家标准陆续出台，包括城市道路、建筑、公共场所、广告设施与标识、公共设施、环境照明、噪音与水环境等方面都有了可用于评价的国家标准，唯独对于城市环境起到重要作用的园林绿化评价还是空白。

　　现行我国各城市执行或依据的与城市环境相关、冠以“国”字头的评价方法或“标准”很多，如《国家园林城市标准》、《国家生态园林城市标准》、《宜居城市科学评价标准》、《国家环境保护模范城市考核》、《国家卫生城市标准》等等，应该说这些“标准”对于促进城市环境建设都起到了积极的意义，特别是《国家园林城市标准》已经成为许多城市园林绿化建设的“纲领”，但这些“标准”都是相关主管部门下发的通知和文件，有些是研究课题，都不是严格意义上的国家标准。我们在“评价标准”编制调研的过程中发现，目前各城市在执行一些“标准”中，存在着定义模糊、统计口径及标准不统一、操作困难等问题，所以在城市建设快速发展的今天，建立一套科学评价城市园林绿化水平、正确引导城市园林绿化健康发展、全国统一适用的国家标准已成为当务之急。

　　“评价标准”的出台，标志着我国园林绿化评价将从部门的“评比活动”向行业的“等级评价”转化。

　　2.0.3  实现城市园林绿化评价的全等级覆盖

　　国内现行的相关“标准”，仅针对某一发展阶段和水平，没有形成系统化的层级标准或者说没有形成全国各级城市的准确覆盖，不能反映出园林绿化发展的持续过程。

　　在全国660多个城市中，目前执行的“标准”仅仅可以把城市分成两类，达到标准的和不达到标准的，这就造成没有达到“标准”的城市在同类城市中找不到自己的准确位置，看不到差距，也就不能明确努力方向。即使是达到“标准”的城市之间差异也是较大的，而以前的“标准”无法体现出这种差异，这样就不利于园林绿化建设的持续发展。

　　“评价标准”建立了城市园林绿化的分级，全国所有的设市城市均可找到自己的位置。同时，建立“评价标准”将实现由原来的“要评比所以评价”向“不评比也可以评价”的本质转变，全面促进城市园林绿化行业持续发展。

　　2. 0. 4  促进城市园林绿化建设向节约型、生态型、功能完善型发展。

　　正如社会经济的发展一样，我国园林绿化行业发展也必将由“快中求好”向“好中求快”的发展模式转变。绿地面积及比例受城市建设用地规模限制不可能无限扩大，在“评价标准”的调研中我们发现，许多城市绿地面积的增长主体，大多借助于一些滨河绿带、郊野公园和山地公园等一些与城市建设用地临界的用地。所以，城市的绿地面积增长到一定数量后将面临的主要问题就是如何提高绿地质量、如何提高绿地系统均衡性、如何完善绿地系统综合功能等，从某种意义上讲，城市园林绿化质量的提升往往比数量增长难度更大、情况更复杂，意义也更重大而深远。

　　一些城市虽然绿地指标较高，但是在绿地的品质方面距离生态、景观、文化、艺术的要求以及日益提高的城市居民文化娱乐、情操陶冶等诸方面都具有较大差距。所以建立一套涵盖园林绿化“质”与“量”评价体系的“评价标准”，对促进城市园林绿化建设向节约型、生态型、功能完善型发展具有突出意义。

3  “评价标准”的使用对象

　　我们在“评价标准”编制时的任务要求非常明确：“评价标准”不能等同一般的技术标准或管理标准，是包含有技术与管理要素的综合标准，其使用对象主要是各级园林绿化主管部门。

　　首先，“评价标准”是为城市园林绿化的管理者乃至城市的管理者而制定，它是管理者评价一个城市的园林绿化建设水平的重要依据，也可以以某种形式成为管理者行使管理职能和评价管理职能是否到位的重要依据。

　　其次，“评价标准”是为规划者而制定，在编制《城市总体规划》和《城市绿地系统规划》中，规划者可以依据“评价标准”要求合理优化城市环境格局，确定一个城市园林绿化的建设目标和环境品质。

　　最后，“评价标准”可以引导设计者把握城市园林绿地的设计导向，为科研工作者研究城市环境问题提供目标和方法。

4  “评价标准”的适用范围

　　4.0.1  设市城市

　　“评价标准”主要针对国务院确定的设市城市，对县人民政府所在地的建制镇(即县城)和县以下的建制镇(即县辖建制镇)的评价将按照国务院建设主管部门颁布的相关管理办法实施。

　　4.0.2  城市市域、规划区和建成区

　　“评价标准”涉及城市的市域（市区）、规划区和建成区三个层面，以建成区为主。三个层面的划分既考虑到了城乡一体化的园林绿化发展趋势，又考虑到与目前的城乡建设统计年鉴所采用的方法和口径对应衔接。

　　在“评价标准”编制过程中，曾经有专家提出是否能够突破建成区这样的一个概念，主要理由除了促进城乡一体化发展外，最重要的原因就是目前国内的建成区划定和面积统计尚无一个具体的执行办法。

　　“评价标准”最终仍选取建成区作为主要评价的范围，主要原因是：

　　（1）作为国家标准编制的原则是应对现行较为成熟的方法和技术作统一规定，而目前仍处于探索阶段的方法不宜纳入标准。全国城乡建设统计年鉴和城建相关统计都是把建成区作为一个很重要的界定。

　　（2）建成区的名称和范围划定是具有法律依据的。《城乡规划法》中第二条将建成区纳入到规划区的阐述：“本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府……划定。” 《城乡规划法》第十七条中要求：“规划区范围、规划区内建设用地规模应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。”

　　建成区的划定及其范围确认不仅仅是对“评价标准”实施具有重要意义，还将影响到城市规划管理等诸多方面，因此有必要配合“评价标准”出台建成区划定及其范围确定的管理办法。

　　4.0.3  深度到各类绿地

　　“评价标准”制定过程中，参考了国内外大量有关环境评价的方法。在欧盟的URGE（Urban Green Environment城市绿色环境）研究项目中，针对城市范围的绿地系统和小范围的绿地空间分别提供了两套标准。

　　“评价标准”评价制定深度上基于整个城市规划的层面，对应的是《城市绿地系统规划》和控制性详细规划应该达到的深度，具体来说就是对城市绿地系统及城市生态环境的评价，是对《城市绿地分类标准》中确定的各类绿地的评价，原则上不单独评价绿地地块。

　5  “评价标准”的评价内容

　　简单地说，“评价标准”主要评价城市园林绿化及相关城市基础设施的管理（含规划）、数量和质量等三个方面，具体包括综合管理、绿地建设、建设管控、生态环境和市政设施等五个类型共55项评价内容。

　　5.1  园林绿化的管理

　　主要评价综合管理，包括组织管理、资金投入、规划编制、制度建设和公众参与。

　　5.2  园林绿化的数量

　　主要评价城市绿地系统建设，包括城市总体绿地数量、城市各类绿地数量等。

　　5.3  园林绿化及相关基础设施的质量

　　主要评价绿地质量（建设管控），环境质量（生态环境）和设施质量（市政设施）等三部分。

　　绿地质量（建设管控）主要评价绿地的功能、养护、景观、文化和使用等方面，还包括资源保护与利用以及节约型园林建设等。

　　环境质量（生态环境）主要评价城市环境中的水、大气、噪音、温度、生物多样性和生物栖息地等方面。

　　设施质量（市政设施）主要评价城市容貌、城市的供水、污水处理、垃圾处理和道路交通等方面。

6  “评价标准”的使用方法

　　6.1  确定评价目标

　　“评价标准”将城市园林绿化从高到低分成四个标准等级：城市园林绿化Ⅰ级、城市园林绿化Ⅱ级、城市园林绿化Ⅲ级和城市园林绿化Ⅳ级。各城市自我评价时，首先应该选择本城市需要实现的标准等级目标，也就是说采取“先目标后过程”的评价程序，这样有利于各城市通过自我评价明确自身存在的不足，确知需要努力的发展方向。

　　6.2  明确评价要求

　　确定标准等级目标后，应了解该等级的评价项目和要求。55项评价内容在各标准等级中都分成基本项、一般项和附加项。

　　各标准等级的“基本项”为该等级中必须纳入评价的内容，有任意一项“基本项”未达到该等级要求，均视为不能达到该等级标准。

　　各标准等级的“一般项”应为该等级中适宜纳入评价的内容，各标准等级的“一般项”不一定全部满足要求，但对满足要求的“一般项”有数量要求。如果满足要求的“一般项”数量达不到该等级要求，均视为不能达到该等级标准。

　　但是，在本等级绿地建设和建设管控评价中，如果不能满足“一般项”数量要求，可以通过评价同类型的“附加项”予以替代，满足任意两项“附加项”可等同于满足一项同类型的“一般项”，但不得重复选择。附加项的设置体现了“评价标准”对特色建设内容的鼓励，同时也保证“评价标准”具更好的适用性。

　　6.3  对照评价标准

　　确定本等级的基本项、一般项和附加项后，就可以对照标准要求对“基本项”和拟选择的“一般项”进行评价，满足的“基本项”和“一般项”数量符合本等级要求时即为达到该“评价标准”等级，否则就应选择更低等级的目标进行评价。

7  “评价标准”的主要特点

　　7.0.1  采用选项评价

　　从国内现行的一些评价标准来看，大多采用选项或打分的方法。选项方法是建立在先定目标的基础上，其优点就是更强调准确性和严格性，非此即彼。选项法的主要缺点就是对于一些不易量化的内容，无法以“是”或者“非”来判断。打分法则是先过程后目标（也就是结论），更强调综合性和互补性。打分的缺点就是容易受人为因素干扰，评价时需要有一个群体参与，而结论往往因参与群体的不同而不同，目标需要复杂的计算才能得到，如何建立一个科学合理的数学模型也是个问题。

　　“评价标准”将选项评价与打分评价相结合，总体以选项为主，局部评价采用打分法，并赋予不同的权重。这种方法有如下好处：

　　（1）操作简便，理解直观，目标明确。

　　（2）有利于城市综合环境的严格管理和全面提升。

　　（3）对于标准中条款的删减和增加都较为便利。

　　（4）有利于一些不易量化、需要人为判断的内容评价。

　　7.0.2  减少人为因素影响

　　在整个评价体系的设计上，“评价标准”特别注意了尽量少用需要人工判读和统计的程序，尽量减少专家或地方管理部门的工作量。

　　如绿地建设、生态环境可借助卫星遥感数据进行查验或以专业性测试单位提供的监测报告为依据。当然，目前对一些数据的采集还存在经费、技术能力和周期等问题，但从长远看，现代化的信息获取手段必将最大限度地代替人工数据采集与统计分析。

　　综合管理、市政设施等方面的信息可以经各级政府盖章的报送资料为依据，以专家抽查形式进行复核；真正依靠专家组评判的只有建设管控部分的评价。

　　7.0.3  突出园林绿化的核心要求和特色

　　“评价标准”中与城市园林绿化紧密相关的内容42项，占76%。根据专家意见，结合园林绿化行业特点，“评价标准”强化了城市园林绿化的文化艺术等内涵、景观品质等方面的评价内容，在各类绿地评价中强化了公园绿地和道路绿地的评价，着实体现以人为本的基本理念。

　　7.0.4  以城市园林绿化为核心，带动城市环境建设的全面发展

　　除了由园林绿化主管部门直接管理和掌握的内容外，“评价标准”中还设置了一些生态环境和市政设施方面的评价内容。

　　虽然目前因为管理体制等诸多原因，各地园林绿化主管管理部门仍以“绿地+绿化”为管理的范围界定，但“评价标准”是以“城市”为规定范围的国家标准，而不是仅仅供“行业”或“部门”使用。现代城市发展理念要求区域空间的一体化、环境与社会要素的一体化，因此，未来城市园林绿化跨区域、跨学科、多专业融合的特点将更加突出。由此可见，城市园林绿化必须跨越“城市绿地+城市绿化”的概念，涵盖与环境相关的其它要素。

　　从这点意义上讲，城市园林绿化评价工作和标准的实施，绝对不是也不可能仅仅由城市园林主管部门完成，应该成为各级政府的责任目标，并在各级政府的统一部署下，成为各相关职能部门的统一目标和工作内容。

　　7.0.5  继承现行的、较为成熟的园林绿化评价方法

　　“评价标准”评价体系的建立，充分吸取和借鉴了目前我国各地正在执行和使用的一些成熟的方法和内容，如城市园林绿化Ⅱ级标准就以现行的《国家园林城市标准》基本内容和框架为基础制定的。

　　7.0.6  充分考虑到了地域的差异性和特殊的区域要求

　　中国地域广阔，各地的地理气候条件、经济发展水平、社会文化背景有较大的差异，这是“评价标准”编制面临的一个最大的挑战。为此，在标准的评价规定中，特别区分了城市历史文化街区等一些特殊区域，而对于节约型园林绿化、节约型园林技术等新理念、新趋势，采用多重选择的形式，对于一些具有技术特色但在全国推广暂有难度的项目则设置为附加项，以此保证标准的广泛适用性和现实可操作性。

8  “评价标准”与一些现行“标准”的区别

　　8.0.1  不再进行园林绿化三大指标的区域界定

　　与目前各地正在使用的“园林城市”等标准相比，除强化了节约型园林绿化的内容外，园林绿化三大指标（绿地率、绿化覆盖率和人均公园绿地面积）的不再依据地理气候区域和人口进行区域划分。

　　通过我们对全国660个设市城市2008年的园林绿化三大指标统计分析，结果表明：人均公园绿地面积与人均建设用地面积呈正相关关系，而城市的地理位置即南北气候地带对人均公园绿地没有明显的规律性影响。按照2008年《全国城市建设统计年鉴》的统计，2007年我国城市人均建设用地面积平均值达到了108㎡，而大部分省份和直辖市，既使加上暂住人口，现状人均建设用地也超过了80㎡，所以本项评价内容设置人均建设用地设置小于80㎡、80㎡～100 ㎡和大于100 ㎡三种情况，通过对660个城市分别计算，分别设定评价标准。

　　考虑到绿地率应更多体现城市规划管理控制的要求而非地域差别，而绿化覆盖率与绿地率具有一定的连带关系，故“评价标准”中对绿地率、绿化覆盖率不再以城市所在区域和人口进行分级要求。

　　8.0.2  建成区绿地率的统计

　　现行行业标准《城市绿地分类标准》CJJ/T 85-2002中对绿地率计算做了这样的解释：“一般在绿地系统规划中和无特指的情况下，均以城市建设用地范围为用地统计范围”，照此解释，其他绿地不应纳入绿地率的统计。一般来说，城市的建成区范围要大于建设用地范围，或者说建成区内的城市绿地包括建设用地外的“其他绿地”。《中国城市建设统计年鉴》统计的是建成区绿地率。事实上，建设用地外的“其他绿地”不论从改善城市生态环境、提供居民休闲游憩场地，还是在城市自然景观建设方面，其作用是不容忽视的。因此，“评价标准”在建成区绿地率统计中允许纳入建成区内、建设用地外的部分“其它绿地”。但是，为了避免因统计“其他绿地”而弱化对城市建设用地范围内的绿地建设，“评价标准”规定此类“其它绿地”应与城市建设用地相毗邻，且计入总量不得超过建设用地范围内各类城市绿地总面积的20。

　　建设用地外的河流、湖泊等水域虽然可能在建成区范围内，也能对城市生态环境改善起到积极作用，但因各地情况不一，面积跨越较大，故一律不列入本“评价标准”统计范围。

　9  结束语

　　虽然“评价标准”编制历经了两年的时间，但因为涉及的内容非常广泛，国内一些相关的基础条件和基础研究相对薄弱，且全国各地的实际情况差异很大，相信在实施过程中将会发现许多需要补充完善和改进提高之处。

　　此外，有些对于城市园林绿化建设发展具有积极意义的评价内容，尤其是一些能够反映城市生态环境技术水平和质量的内容，如叶面积指数、碳汇率、综合物种指数等等，因目前暂无基础数据和基本技术支持，也没有纳入评价标准之中。

　　对于这样复杂的一项工作来说，没有最好只有更好，我们要做的工作还很多。从“评价标准”主要编写者的角度，我认为“评价标准”最大的意义在于搭建了一个很好的开放式平台，她的未来同样是值得我们期待的。

　　“评价标准”的编制完成，离不开住房和城乡建设部各级领导的关注、指导和鼓励，离不开各编制单位和各位专家的辛勤付出，在“评价标准”的编制过程中，我们还得到了全国许多省、市有关部门和领导的大力支持和积极配合，在此，我代表编写组向所有为《城市园林绿化评价标准》付出辛勤劳动的同志表示衷心的感谢！

　　作者简介

　　林鹰/1970年生/男/福建厦门人/《城市园林绿化评价标准》主要编写人/1991年毕业于北京林业大学风景园林系，现为中国·城市建设研究院风景园林院副院长，高级工程师/北京市朝阳区惠新南里2号中国·城市建设研究院A756,邮编100029）

本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/baeccdeaf8c75fbfc77db2f0.html