《行政生态学》读书笔记

《行政生态学》读书笔记

关于行政生态学

行政生态学是以生态学的理论和方法来研究公共行政， 把行政比作生物有机体，把行政活动的环境看作是行政的 生态环境。在大自然生态系统中，生物同生态环境之间进 行物质、能量以及信息的交换和循环。行政与行政环境之 间同样存在循环和交换的过程，因此，行政生态学认为一 个国家或地区的行政是与其行政生态环境密不可分的，提 出从行政与生态环境的相互关系中对行政规律进行研究。

行政生态学要求对行政环境做出整体的观察和精密分 析，进行宏观和微观的研究，从而正确揭示出行政运行的 规律，保持行政活动与行政环境之间的平衡关系，使行政 管理水平得以不断提高。

行政生态学主要代表人物是美国哈佛大学教授约翰· 高斯和佛雷德·里格斯。前者提出公共行政与行政环境之 间的关系问题，并强调了外部环境因素对行政管理的重要 作用。后者运用“结构功能分析法”和“物理学光谱分 析”的概念，对世界各国行政生态背景进行研究，总结 出三种行政形态，即融合型 ---- 农业社会的行政形态，衍 射型----工业社会的行政形态，棱柱型----农业社会向工 业社会过渡的行政形态。

行政生态学的产生和发展为行政学研究的深入开辟了一条新的途径，使人们能够从一个新的视角去把握行政过程，认识行政系统。

行政生态学的起源
　　通过对行政生态学概念的探究发现，虽然众多学者均给予其不同的定义，但是行政生态学的基本要义来源于生态学和比较行政学。
　　（一）行政生态学源于生态学。
　　1961年里格斯发表《行政生态学》一书，对行政学进行生态研究的主张得到了广泛的关注和讨论。究其原因，大致有三方面的因素：
　　第一、社会科学研究方法的影响。在行为研究和科际研究的探讨中，可以得出对行政系统的研究不仅要研究制度本身，还要跳出行政系统，对行政系统所处的社会背景、政治制度、意识形态等进行研究，找出其产生原因及相关因素的相互关系。生态研究方法乃是源于行为研究法与科技研究方法而具有这两种研究方法的特性，亦即是这两种研究法在行政研究上的应用。
　　第二、发展中国家带来的启示。二战后，一些发展中国家引用了西方的发展模式和理念，随着建设的进行，人们发现这些引进的制度和模式并未像预想中那样正常的运行起来，反而表现出了“水土不服”的现象。随后的研究调查表明，由于社会体制，环境，文化等不同，西方国家的一些经验和模式并非完全适合发展中国家，人们需要结合本国的政治、经济、社会、文化环境即从非行政的角度分析，选择适合的改革和发展模式。
　　第三、社会系统理论的启发。根据社会系统理论，每个组织都是一个社会系统，该系统中又包含着许多小系统，整个系统不但内部进行着物质能量的交换，系统与系统之间也存在着交换的发生。受到社会系统理论的启发，行政学者们将行政制度看成一个系统，社会为其大环境，社会中的其他制度也与行政系统密切相连。
　　（二）行政生态学源于比较行政学。
　　里格斯的行政生态学理论起源于他的比较行政学研究。他在一篇名为《公共行政比较研究的趋势》的文章中指出，现代公共行政比较研究的重要发展方向就是由非生态的研究转向生态研究。此后，他走访各国，在考察当地政府的管理行为及开展公共管理的研究后，在《农业社会与工业社会―建立比较行政的类型》一文中针对各国不同的历史文化背景、社会生活方式等提出了“两极模式”理论。随后，通过对现代泰国和菲律宾的研究，使他认识到现实世界中既没有纯粹的农业社会，也不存在纯粹的工业社会，“棱柱模式”作为二者之间的过渡形态真实地存在着。他丰富的人生经历和对各国不同的政治、经济、社会背景进行细致考察和对比分析为他独特的理论研究奠定了坚实的基础。

行政生态学概念的界定
　　纵观各个学者对行政生态学的定义可以得出，行政生态的含义包括以下要点：（1）行政生态是针对具体行政系统而存在的一种状态或情景；（2）行政生态构成成分是一种动态的互动关系，对行政系统的存在、运行与发展产生影响；（3）行政生态因素是行政系统和与之相关的自然和人类文化环境的组合。

里格斯行政生态学主要理论 
　　里格斯在《行政生态学》（1961年）一书中将行政生态学定义为“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的科学。他认为，人类历史上存在着传统农业社会、现代工业化社会以及介于两者之间的过渡社会三种基本社会形态，里格斯分别对经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统以及政治构架五种行政生态要素与公共行政的关系对三种基本社会形态的行政系统进行了“结构—功能”分析，进而提出三种行政模式： 
　　（一）融合型行政模式。与传统农业社会相适应的即为融合型行政模式。在传统农业社会中经济以农业为基础，“功能扩散的社会”社会结构混沌未分，在这样的行政环境下，行政行为与经济、政治、立法等社会行为混杂，不存在专业化的行政机构，行政效率极为低下。 
　　（二）衍射型行政模式。与现代工业化社会相适应的为衍射型行政模式。与传统农业社会的融合型行政模式相比，现代工业社会是“功能专一性的”社会，存在着细致、明确的社会分工，与此相适应，其行政机构也有明确细致的分工，不同机构各司其职，讲求行政效率与科学性，且通过法治而非人治来维系社会运行。 
　　（三）棱柱型行政模式。与过渡社会相适应的是棱柱型行政模式。过渡性使其兼具传统农业社会和现代工业化社会的特征。在里格斯看来，在了解社会形态的基础上，利用上述三种行政模式的理论几乎可以解释所有社会中的行政行为。

里格斯分析了行政生态的要素构成。他认为，影响一国行政的生态要素是各种各样的，但其中最主要的有五个要素：（1）经济要素，它是影响一个国家行政的第一位要素，一个国家的行政模式，基本上是由该国的经济结构所决定的。（2）社会要素，主要是指各种社会组织，有两大类：一类是以血缘关系为纽带结成的自然团体；一类是以利益关系为纽带结成的人为团体。（3）沟通网络，包括社会的文化水平、使用语言的状况、社会舆论的力量，以及通讯和交通的状况等，它对一国的公共行政也发生重要影响。（4）符号系统，指包括政治神话、政治法则、政治典章在内的一整套政治符号系统。（5）政治构架，政治是决定政策的过程，行政是执行政策的过程。行政与政治实际上存在着“功能依附关系”，这决定了政治架构是对公共行政具有重要影响的行政生态要素。在里格斯看来，经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统、政治架构这五种因素是影响一个国家公共行政的主要因素，这些因素彼此之间也是相互作用的。

行政管理与行政环境

行政管理与行政环境之间互相联系，互相作用，互相 制约，相辅相成。这种关系如果以行政环境为主体，表 现为行政环境对行政管理的制约作用。如果以行政管理为 主体，则表现为行政管理对行政生态环境的改造，目的是为了保持两者之间的动态平衡。


1 、行政环境对行政管理的制约作用。行政环境对整个行政活动具有很强的制约性。一般而言，良性行政环境 可以为行政活动的开展提供有利条件，恶性行政环境则会 对行政管理活动起到阻碍和抑制作用。

2 、行政管理活动必须适应行政环境。行政管理适应 行政环境，要求行政管理符合特定行政环境提出的要求、 提供的条件以及发生的变化。行政管理和行政环境相适 应，是行政管理系统存在和发展的必要条件，也是行政管 理活动顺利高效进行的重要前提。

行政生态学是一门运用生态学的观点和方法研究行政问题的交叉性学科。它借用生态学的生态平衡理论，从行政与环境的相互关系中来探讨行政产生和发展的规律。行政生态学认为，一个国家的行政与这个国家所处的生态环境密切相关，因此，研究一个国家的行政，必须从生态环境的角度考察，才能全面而深刻地认识该国行政发展与运行规律。行政生态学对推动现代行政管理活动的发展，有重要而深远的意义。

行政系统与政治圈、经济圈和文化圈

　　行政发展指通过一定的方式改变既有的行政系统及其活动方式，使其过渡到一种新的状态，以期行政系统能够更好地与社会圈取得动态平衡，发挥更大的行政能量⑤。一般社会圈包括：文化、技术、教育、政治、法律、人口、资源、社会、经济。其中政治圈、经济圈、文化圈是比较重要的三个方面，对行政系统的运转有十分深刻影响。

　　在当今社会中，执政党在国家的政治生活中起到举足轻重的作用。因为，执政党可以体现一个国家的政治意识，表现其社会形态，更为重要的是执政党能够引导社会向新的社会形态发展。所以，行政系统在执行具体行政任务中，没有执政党做为后盾，其执行的结果将是散漫的、盲目的、甚至是迷惘的。“要使政府协调地运转，就必须找到某种使国家的意志的表达和执行协调一致的办法……事实上，可以在政党中找到它”。

　　政治圈和行政系统的联系和作用不是片断的、偶然的，而是全面的、必然的。政治圈是保障国家管理事务活动有明确方向的坚实基础。而行政系统又能将国家的政治意志具体地体现到国家管理事务中去，起到积极能动的作用，从而达到行政系统与政治圈的动态平衡。

　　人类的管理活动首先是从管理经济活动开始的。而现代的经济管理活动更侧重宏观经济调控，这对于行政系统尤为重要。行政系统如不能认识和掌握宏观经济规律，则就不能发挥管理国家经济事务的职能，更不能推动经济的发展。

　　行政系统依据经济的发展状态，适时、适地地领导经济活动，如此，行政系统与经济圈才能达到相适宜的发展状态。否则，经济活动将在没有约束的条件下，任其发展，终将导致经济活动的混乱，甚至影响整个行政目标的实现。这样，行政系统与经济圈之间不但不能达到动态平衡，反而形成行政系统与经济圈之间互相牵制，给社会的发展带来阻碍作用。

　　文化做为人类社会的文明标志，历史相当悠久，而其中行政文化的历史则是相对短暂的。行政文化是随着行政管理学的发展而逐渐形成的，特别是行政生态学的创立，行政文化越来越被世人所重视。行政文化直接表现为人们对行政意识、行政思想、行政观念、行政理想的认同与理解。行政文化有助于行政系统与社会圈之间彼此沟通、了解，特别是能够达到公民的理想与国家的政治意识相一致，从而奠定动态平衡的态势，为文化、社会的发展，实现行政目标，创造良好的氛围。

　　所以，行政系统与政治圈、经济圈、文化圈之间，只有在交互作用的状态下，彼此互相联系，互相制约，互相促动，才能达到行政与环境动态平衡的理想目标。

发展行政生态学的现实意义

　　改革开放使中国在政治、经济、文化等方面发生了巨大的变化，为此，行政组织与行政管理活动也要进行相应的变革和调整，以适应改革开放的需要。

　　长期以来，我们没有把行政管理活动作为科学对象进行研究，致使行政管理水平总的来说处于较低水平。这与我们目前面临的艰苦任务形成强烈的反差。社会主义初级阶段最根本的任务是发展社会生产力，因此政府工作的重点是领导和组织经济建设，尽快提高我国的经济发展水平。行政组织如何在社会主义市场经济条件下领导和组织好经济建设，不仅涉及行政管理问题，而且涉及政治、经济、文化三者之间的生态关系问题。

　　在社会主义市场经济中，企业法人生产经营管理权的独立，有利于企业的发展，而企业法人的生产经营管理素质将最终左右中国市场经济的正常运行。显然，这将牵涉到行政组织的宏观调控。行政组织既不可能允许企业毫无约束地放任自流发展，从而影响或破坏宏观平衡；也不可能沿用旧的管理模式，统包到底，用行政干扰来束缚企业的正常发展，而必须充分考虑和研究行政管理与经济发展之间的动态相互作用，用行政生态学观点，研究如何采用灵活有效的行政宏观调控手段，促进经济活动繁荣而健康地发展。

　　“系统成员能够影响系统本身成系统的环境，从而改造或改变这种环境成系统本身，并由此保障系统基本变量的持续。”行政个体在对行政事务的认识中，要从整体运动中去寻找政治、经济、文化等方面相互依存的条件，寻找达到行政效率的动态平衡条件，以便为行政管理积累成功的经验。行政组织在对国家管理活动过程中，不仅要发挥综合平衡的作用，而且还要促使在政治、经济、文化等方面既相对独立，又相互依存与制约，进而引动整个社会的向前发展。因此，行政组织的管理效率的提高，是建立在对其行政职能有效管理基础之上的，而并非对某一方法侧重加强就能获得的。所以，行政学在引借生态学的理论时，特别注重借鉴生态关系的作用规律，使行政系统与社会圈之间在动态关系中，实现其发展的目的。

　　综上所述，行政生态学以其广阔视野行政管理研究提供了新的理论框架，为在复杂的经济、社会、政治、文化背景下探索行政管理规律提供了新方法，为我国建立适应社会主义市场经济发展新的行政管理体制提供了理论指导，是一门有深远发展意义的新兴边缘学科。

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