广东省社保基金运营、监管立法调研报告

范军 崔浩

一、广东省社保基金运营、监管立法调研准备情况

（一）调研目的

广东省是全国第一农民工大省，根据2006年的统计数字，广东省吸纳农民工达2300多万，农民工已经成为广东省一个重要的社会群体，成为广东改革开放和现代化建设的重要推动力量。对广东省农民工社会保障总体情况进行调研，将对我国未来全国社保立法具有重大意义。《社保基金监管立法研究》课题组希望通过该研究课题，能够推动我国社保立法进程，促进全民保障目标的实现。

（二）调研对象、内容

本次调研的主要调研方法包括：问卷法、个别访谈、座谈法和文献调查法。调研小组重点调研了广东省养老、医疗、工伤等社会保险基金的筹集、运营和监管现状，以及政府针对社会保险基金筹集、运营和监管制定、执行的规章的情况，尤其是广东省农民工社会保障方面的具体法规规定和经验模式。

二、广东省社保基金运营、监管情况说明

（一）社保基金运营情况

1、参保人数

截至2006年底，广东全省参加企业职工社会养老、失业、医疗、工伤、生育保险人数分别为1800.4万人、1214.96万人、1427.71万人、2057. 58万人、464.75万人，分别比上年增长10.5%、7.8%、14.9%、28.7 %和11.4%，居全国首位。

2、社保基金筹集和收支情况

2006年广东省社会保险基金(包括企业职工基本养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险)收入773.29亿元，比2005年增加148.4亿元，增长23.79%；基金支出429.35亿元，比上年增加44.22亿元，增长11.48%。当年社会保险基金结余343.94亿元；社会保险基金收入及基金结余总量继续位居全国首位。社会保险基金累计结余约1506亿元，占全国的18.8%。其中，养老保险1026.7亿元、医疗保险303.4亿元、失业保险100.1亿元、工伤保险65.4亿元、生育保险10.3亿元。

3、农民工社保情况

广东是全国第一农民工大省，根据2006年的统计数字，广东省吸纳农民工达2300多万。农民工已经成为广东省一个重要的社会群体，成为改革开放和现代化建设的重要推动力量。广东省劳动和社会保障厅及有关部门按照国家和省的有关要求，确定了当前和今后一个时期农民工工作的目标任务—— “六个有”：即上岗有培训、劳动有合同、工资有保障、伤病有保险、维权有渠道、生产生活环境有改善。

2006年9月，广东省人民政府出台政府文件，即《关于进一步加强农民工工作的意见》（粤府〔2006〕97号），强调农民工社会保障制度的改革创新问题。目前，广东省劳动和社会保障厅正积极探索健全加强农民工服务配套政策法规体系，研究建立惠及农民工的公共管理服务体系和探索研究促进农民工稳定转移就业制度体系。

4、构建全民保障蓝图

2007年9月，广东省委、广东省政府下发《中共广东省委、广东省人民政府关于解决社会保障若干问题的意见》，推出社会保障六大新政，完善原有社会保障体系，建立覆盖全民的社会保障网络体系。社会保障六大新政主要内容包括：

第一，建立被征地农民生产生活保障制度。建立被征地农民生产生活保障制度后，政府补助部分，将从当地政府国有土地使用权出让收入中安排，并将按实际需要投入。

第二，建立城镇居民基本医疗保险制度。建立城镇居民医疗保险制度后，各级财政原则上按每年人均不低于50元的标准给予补助。

第三，解决困难企业退休人员基本医疗保险问题。为把40.5万困难企业退休人员全部纳入医疗保险，2007～2017年，省财政共将安排资金10亿元给予补助，每年定额补助1亿元。

第四，提高企业退休人员养老保险待遇。为提高企业退休人员养老保险待遇，省财政每年安排8000万元，专项用于14个经济欠发达地级以上市提高基本养老金发放标准后造成的基金增支缺口补助。

第五，解决农垦企业职工养老保险问题。为解决农垦企业职工养老保险问题，2006～2007年社保年度省财政在原来每年补助5066万元的基础上增加补助6000万元。

第六，解决华侨农场职工生产生活保障突出问题，为解决华侨农场职工生产生活保障突出问题，省财政从2007年起对东西两翼、粤北山区地区和江门恩平、台山参加新型农村合作医疗的华侨农场职工按人均35元给予补助。

（二）社保基金监管框架

广东省社保基金的监管主要有这样几个方面：一是广东省劳动和社会保障厅下属机构，规划财务与保险基金监督处，其职能包括拟订社会保险经办机构的管理规则、基金运营机构的资格认定标准并组织实施。二是广东省社会保险基金管理局，指导社会保险经办机构管理、存储、划拨社会保险基金，以及社会保险基金财务会计制度和社会保险基金稽核工作。这两项是属于行政监管。三是广东省人大和各市人大，对社保基金在年度内进行总体监督，审核省政府制定的相关规章和上级部门规章的实施细则。2006年9月份，广东省人大常委组织调研组，对全省及各市社保基金运营进行了一次系统、全面的调研。四是国家审计署及广东地方各级审计局对各社会保险经办机构的监督。这一项主要是进行审计监管，该项监督与全国各省的监管措施基本相同。广东省社保基金监管框架具有科学性、合理性，能将各种措施有效结合，做到内外结合。

二、广东省社保基金运营、监管的经验模式与成效分析

（一）社保基金收支模式

社保基金最引人关注的是养老保险基金，我国实行的是以国家基本养老、企业补充养老和个人储蓄性养老为三支柱的养老保障模式，广东也是采取该种模式。2006年8月，广东养老保险个人账户缴费基数由11%调整为8%，单位缴费不再划入，与改革前的个人账户合并计算。缴费基数上下限由所在市上年度在岗职工平均工资60%—300%调整为全省上年度在岗职工平均工资的60%—300%。基本养老金计发以全省上年度在岗职工平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%，个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据城镇人口平均预期寿命等因素确定。医疗保险，单位负担6% ；失业保险，单位负担3%；生育保险，单位负担1%；至于工伤保险，则根据企业性质来定，工矿企业偏高，商业比较低。

（二）社保基金运营、监管成效分析

1、社保基金收益情况

2000年之前，广东省各市社保基金投资主要依据的是国家劳动部《关于发布企业职工养老保险基金管理规定的通知》（劳部发〔1993〕117号）第20条、第21条规定：“各级社会保险管理机构对历年滚存结余的养老保险基金，在保证正常开支的情况下，按照安全、有效的原则增值。增值方式包括委托国家银行、国家信托投资公司放贷。”

据广东省社保基金管理局的工作人员介绍，广州市社保基金运营情况比较典型。按照原劳动部和财政部1994年的联合发文，禁止将社保基金拿到市场上运营，已经投出去的钱要收回。但是，因牵涉到社会信贷机构再转借、合同、合作等多方面原因，到1998年，广州市尚有10亿元未能收回。2006年度，广州市共收回在外运营的社保基金3.626亿元，截至2007年2月，尚有6.87亿元未收回，其中有可能收回的约1.05亿元。从2001年开始，广州市政府每年往财政专户存入5000万元现金，作为填补最终损失的准备金。

按照财政部《社会保险基金财务制度》的规定，社保基金结余除国家规定预留的支付费用外，全部用于购买国家发行的特种定向债券和其它种类的国家债券。任何地区、部门、单位和个人不得动用基金结余进行其它任何形式的直接或间接投资。广东社保基金的99%以上用于存款、购买国债，增值方式主要是靠定期存款，基金存放于财政部门专门开设的社保基金财政专户，基金安全得到有力保证。2006年全省社保基金收入773亿多元，支出429亿多元，分别比2005年增长23.79%和11.48%。全年社保基金结余343.9千多万，滚存结余1361亿多元，比2005年增长33.81%。省社保基金收入及基金结余总量继续位居全国首位。2007年第一季度广东省养老、失业等五项社保基金收支进度完成年度预算的近四分之一，确保企业离退休人员养老金和各项社会保险待遇按时足额发放。广东省有关部门也正在完善社会保险基金监管机制，在确保基金安全的前提下探索实现基金保值增值的有效途径。

2、社保案件发案率情况

广东省近年来加大对社保基金投资、运营的监管力度，加强政务公开。在加大对往年社保基金的追收力度的同时，坚持“对于不落实到责任人的在外运营社保基金不予核销”的原则，严格依法依规追究有关人员的责任。按照广东省社保基金管理局人员的观点，几年来都没有出现社保基金被挤占、挪用、贪污等方面的重大违法违规案件，基金保持安全完整，涉及社保基金监管腐败案件中，影响较大的有两例，一是原广州市社会保险管理局分管社会保险基金的副局长蔡耀坤腐败案，于2002年9月被广州市中级人民法院以受贿罪等依法判处有期徒刑10年。二是原广州市社会劳动保险公司经理刘雨宏，因挪用基金案发，长期潜逃，已于2006年12月被广州市公安局抓获归案，现已报经广州市检察院批准逮捕，将于近期提起公诉。对涉及社保基金的案件，广州市劳动保障局已于2007年1月向广州市纪委监察局报送了有关材料和处分方案，依法追究相关领导和经办人员的责任。

3、社保基金监管法规的制定情况

广东省社保基金征缴、投资以及运营所遵照的法规，基本都是劳动和社会保障部的部门规章，具体包括《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》、《社会保险费征缴暂行条例》、《社会保险基金行政监督办法》、《社会保险基金财务制度》等，广东省人民政府、广东省劳动和社会保障厅，以政府文件的形式，对上述规章制定具体的实施办法或者细则。缺乏系统的社会保障法律仍然是制约各地发展社会保障事业的一大障碍。

三、广东省社保基金运营、监管中的问题

（一）个人账户资金挪用形成“资金黑洞”问题

我国目前各个省市都不同程度的存在个人账户资金挪用形成“资金黑洞”问题，广东省也不例外。其原因主要包括两个方面：

第一，由现收现付体制向个人帐户基金体制转变导致的“体制性空账”。该种空账是改革的产物，具有合理性。

虽然统账结合这一新型社会养老保险制度为每一个参加养老保险的员工都建立了个人账户，但是在1997年以来，各地没有做实个人账户，没有割断社会统筹与个人帐户基金之间的联结，反而用个人账户的基金来支付变迁的成本，致使个人空账规模逐年增大，成为中国养老保险体制改革的巨大障碍。但是由于之前没有资金积累，职工缴纳的个人账户资金多被挪用于弥补旧体制的“资金黑洞”，发放已退休职工的养老工资，所以形成个人账户的空账现象，个人账户空账问题。

第二，社保基金投资渠道单一，收益率较低，导致社保基金收支失衡。

当前社保基金的增长方式受到局限，仅仅限于存款与购买国债，虽然保证了社保基金的安全，却不能很好的实现其增值，这样随着现收现付制向个人账户制的转变，漏洞会越来越大，如果政府补贴不够，就只能用新一代人的钱养上一代的人，进一步扩大社保基金空洞。

（二）农民工社会保障制度不完善

广东省市吸纳农民工的大省，广东省政府专门针对农民工的社会保障问题制定了较多的政策，取得了较好的效果，向“全民保障时代”迈出了坚实的一步。但是，农民工社会保障问题具有特殊性、不确定性，现有的制度有待进一步完善。比如，广东省没有对农民工社会保障进行分类管理，即仅仅对广东省省内的农民工社会保障进行制度设计，缺乏针对走出广东省的外出务工人员的社会保障制度设计。农民工最大的特点就是具有较强的流动性，目前，农民工的社会保障帐户的设计还不能符合农民工人群较强的流动性。

（三）社保基金收缴、运营透明度低，监管成本较大

我国现行的养老保险基金监管制度是以行政监管为核心、审计监管和社会监管为补充的三位一体的养老保险监管体系。这种监管体系，在一定程度上对于规范、管理和使用养老保险基金起到了非常重要的作用，但是，“三方”监管体制的成本也是巨大的。

首先，“三方”监管的主管部门缺乏统一规划，相互协调较差，经常会出现一个地区、一个项目刚刚由一个监管部门检查完毕，另一个监管部门又开始检查。这种各自为战、重复监管现象，不仅造成了社会资源的极大浪费，而且严重干扰了被检查者的日常工作。

其次，在实际监管工作中，“三方”监管部门对于监管的范围、内容、重点，所查出的违纪违规问题，先进的监管理念和监管方式等监管信息不能充分交流和共享，致使养老基金监管逐渐陷入孤军作战、流于形式的怪圈之中。

再次，我国养老基金的监管缺乏有效的风险监测、评价、预警和防范系统，没有实现非现场监管和现场检查的有效结合，导致监管缺乏规范化和系统化。

此外，虽然广东省劳动和社会保障厅进行了政务公开，但是在社保基金的投资及收益情况并没有进行公示。投保人对自己的社会保障资金存在搭便车的思想，本就没有激励进行监督，这样严重的信息不对称情况的存在更是导致了社会公众舆论对此无从进行监督。职能完全起内部控制和国家审计监督，容易出现寻租行为。

（四）信息化建设滞后，监管效率不高

首先，我国的社会保障部门还没有形成一套完善、通用性强的社会保障信息化操作系统，致使社保、地税、财政等部门之间有关财务数据、信息传递缓慢；各部门之间的对账制度尚未有效地建立起来，因而常常会出现同样一个数据，三家差别较大，甚至连养老保险个人账户对账单也无法及时、准确地打印公布。

其次，我国还没有建立起养老保险基金统一监管的信息库，有关计算机软件十分缺乏，现行使用的软件有着较大的局限性；加上社会保障体系涵盖的内容广泛，如果不及时调整监管战略，增强监管的有效性，势必会影响养老基金制度改革的顺利进行。

四、完善广东省社保基金运营、监管的对策探讨

（一）填补社保基金漏洞和社保基金保值增值的途径：

1、提高劳动者退休年龄，严格限制提前退休的条件，减轻“银发浪潮”对社会养老的压力。目前，大部分工作中的女性劳动者，50岁尾退休年龄，这个年龄限制比较低，随着生活水平的提高和人口寿命的延长，这个年龄的女性正值工作的壮年，有很强的创造力，因此，可以适当放宽劳动者的退休年龄限制。

2、发展资本市场的同时，逐步允许部分社保基金投资于资本市场，享受中国经济发展的红利。

3、在股权分制改革进程之后，减持国有股和发展社会保障彩票事业，也是一个填补漏洞的选择。

（二）社保基金运营、监管的对策

1、在内部控制方面，社保基金运营投资渠道违法的责任要明确，对基金投资的监督责任同样重要，责任主体归属明确，才能对监督实施主体的监督行为形成激励。内部监督中最重要的是对基金收缴、支付业务过程中的货币资金收支、基金稽核，以及财务授权批准实施过程中的批准方式、权限的设置等方面的监管，要建立严格的分级授权批准制度。除了监督投资渠道是否符合法律规定以外，应主要监督投资决策的科学化。

2、在外部监管方面，强化社会监督是人民群众通过社会团体和社会组织（包括人民政协、民主党派、工会、共青团、妇联等）、舆论机构（包括报刊、电视、广播等）、以及公民个人对社会保险基金管理情况的监督，而这就要求社会保障基金的信息披露系统的完善。目前，民众了解社保基金的状况只能通过政务公开，而广东省劳动和社会保障厅在信息公布方面，并不能满足其对社保基金投资方式及其盈利的了解。信息系统中必须披露的的内容包括：基金的年收入是多少，总支出是多少，收入来源中单位和个人缴费各占多少，财政补贴有多少，以及投资渠道选择以及各渠道的盈利状况。通过科学、真实的信息披露，降低外部监管的成本。

3、在监管的信息化建设方面，加速信息化建设，实现科学高效监管。首先，建立劳动保障、财政、税务、企业和银行之间统一规范的信息管理系统，以提高管理水平。统一规范的信息管理系统，有助于各项日常、基础性工作的开展，保证各项统计指标的准确性，同时为政府制定政策提供准确的信息资料。其次，建立养老保险数据库和信息传输系统，完善信息披露制度。包括职工数据库、离退休人员数据库、欠费企业数据库和个人账户数据库等，并要及时更新和扩充，便于从全局把握养老保险基金的基本情况， 以实现社会保障服务周到化、智能化，最大限度地维护参保人员的根本利益。再次，加大社保基金管理软件的开发、评审、验收工作的力度，注重开发管理功能和安全防范功能，保证社保信息系统安全高效的运作。

（三）完善农民工社保制度

进一步完善相关规章制度，强化基础工作。根据地方实际情况，在国家法律法规的既定框架内，制定相应的基金管理规程和基金财务管理制度，重点组织开展农民工社会保障信息数据清查核对工作，摸清基金底数，使各项基金“量入为出”。其次，要完善信息披露系统，具体内容应包括基金的年收入是多少、总支出是多少、收入来源中单位和个人缴费各占多少、财政补贴有多少等，加大基金运营的透明度，以克服农民工流动造成的数据变动，缓解基金的监管难度。

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