构建以直升机为支撑的航空应急救援体系刻不容缓

构建以直升机为支撑的航空应急救援体系刻不容缓

2008年的汶川大地震，带给全国人民巨大的伤痛，也促使人们直面一个事关重大而又紧迫的问题，这就是国家应急救援体系的建设。我们认为，构建以直升机为支撑的航空应急救援体系已经刻不容缓。以下是我们的初步思考。

1、我国的社会经济发展水平呼唤相应的航空应急救援能力 航空应急救援是应急救援的方式之一，特指采用航空技术手段和技术装备实施的一种应急救援。与其他应急救援方式比较，其独特之处在于使用的技术条件和组织管理。航空应急救援使用的装备有着很高的科技含量，实施救援的主体需要经过专门训练并贯彻专业化的救援原则。航空应急救援具备响应速度快、机动能力强、救援范围广、救援效果好、科技含量高的特点，具有其他应急救援手段无可比拟的优势，有着极其广阔的应用前景，得到了各国政府的高度重视。

国际上通常把航空应急救援类型分为四类：自然灾害救援、事故灾害救援、公共卫生救援和公共安全事件救援。仅就自然灾害而言，我国每年都会遇到气象灾害、海洋灾害、洪水灾害、地质灾害、地震灾害、农作物和森林生物灾害和城镇森林灾害等。我国是世界上因自然灾害损失最严重的国家之一，在一般年份，全国受灾人口约2亿人，因灾害死亡人数数千人，农作物受灾面积达到4000多万公顷，直接经济损失超过2000亿元，2008年更高达11752亿元。在我国，有近70%的大城市、50%以上的人口、75%以上的工农业产值，分布在气象、海洋、洪水、地震等灾害严重地区，有近74%的省会城市位于地震烈度▽II度以上地区。近年来，我国灾害和事件呈现出日益加重的趋势，灾害和事件已经成为影响经济社会持续发展的主要障碍之一。因此，针对各种突发灾害和事件，实施航空应急救援日显重要，加强高科技赈灾、高效赈灾的救援行动，其目的就在于最大限度拯救民众生命、减少财产损失、抵御灾害漫延和控制灾害损失

一句话就是经济社会的需要、人类文明的需要。 航空应急救援是一个国家实施民本思想的具体表现，是一个国家社会经济发展水平、国家公共服务水平、文明程度、科技水平的重要标志之一。然而，客观地说，我国目前具备的航

空应急救援能力不仅与灾害频发的国情不相适应，也与社会经济发展的水平不相适应，更与我国的大国地位极不相称。建立国家航空应急救援体系，增强抗灾救援和应急服务保障能力已刻不容缓。 航空救援是一项复杂、艰巨而又庞大的系统工程，救援过程也是一个复杂的、充满变数的行为过程。航空应急救援离不开救援体系，离不开性能优异的飞机和直升机，离不开先进的应急救援装备。同时，应急救援飞行往往要在复杂环境条件下实施，地形地貌、恶劣气象、地质水平、人类活动等诸多因素都会给救援带来许多意想不到的困难，是高科技、高难度、高风险的飞行技术。因此，航空应急救援体系建设只能伴随着社会、经济、科技、文明的进程而不断完善。我国当前的社会经济发展水平呼唤相应的航空应急救援能力。

2、观察国内外航空应急救援体系的现状，我国必须奋起直追 航空应急救援的独特优势主要表现为快捷、高效、点对点和不受地理空间限制。航空应急救援，尤其是第一现场救援的绝对主力是直升机。美国西科斯基公司创始人西科斯基先生曾有一句名言：“如果一个人正亟待救援，喷气式飞机能做的只是飞过他的头顶，撒下花瓣，而垂直起降的直升机却能赶来挽救他的生命。”直升机具有垂直起降、空中悬停、前后左右飞行，且不受机场和跑道限制等独特性能，便于承担各种复杂的救援任务。直升机特别适用于应急救援，在灾情侦察、抢运遇险人员、转移受困群众和伤员、运输救灾物资、大型设备吊运等方面都可以发挥巨大的作用。

由于社会经济发展程度不同，世界各国航空救援机制和救援水平差异很大，但是综合分析表明，航空发达国家的应急救援体系建设虽然也经历了一些曲折，但最终的选择基本是统一集中管理。在20世纪70年代以前，美国应急救援采取的是地方政府各自为战，这种体系对抗小型自然灾害和事件的效率还可以，但应对大型突发事件则导致应对能力受到很大的限制。1979年以后，美国再次立法将全国100多个联邦应急机构统一集中管理并明确了政府部门、部队、社会团体和公民应承担的责任，确立了各级不同管理单元的权限，实施了“军民航一体”的空管制度，为航空应急救援发展提供良好空间和氛围。特别是“9•11”事件后，政府下决心成立了国家安全部，具有很强的综合应急处置能力。当遇到重大灾难时，总统有权命令全部机构，无论是有偿还是无偿，动员各种资源支援救援活动。由于有了成熟、严密的应急救援体系，完善的预测和高效的应急准备，使得美国整体的航空应急救援水平达到最高，处于世界领先水平。如2006年8月14日美国东部地区突发大面积停电事故，涉及到4个州，数千万人口收到影响，在国家的统一调度指挥下开展行动十分有效，最大限度地避免了长达29小时停电可能引起的连锁灾害。又如2005年8月美国的“卡特里娜”飓风、2006年12月中西部暴风雪袭击，政府组织几万架直升机抢险救灾都取得十分满意的效果，极大地缓解了灾情。“9•11”事件也再一次考验了美国的航空应急救援体系，在纽约市1900多万人口中仅有1人死于心脏病突发，1个消防队员在灭火中受伤。在这次突发事件的处理过程中，以直升机为骨干的航空应急救援力量为避免连锁灾害和医疗救援工作的顺利开展提供了有利保障，这也是事件发生后把损失减到如此之小的重要因素之一

俄罗斯、日本、法国等国也基本类似，应急救援体系基本都是采用政府统一垂直管理模式，军方航空器可以随时受命飞到灾区担任抢险救灾任务，政府可以随时征调民用直升机进行应急物资的运输工作。1986年4月26日切尔诺贝利核能发电站发生严重核泄漏及爆炸事故后，航空应急救援做出了极为重要的贡献。在9天紧张的救援行动中，直升机从空中共投放了5000吨覆盖物，封住反应堆。有人评价，如果没有当时苏联空军的应急救援行动，可能会有超过数十倍的人员伤亡，核污染将会延续800年以上。法国拥有世界最发达的国家空中医疗救援网络，法国版图上任何一点离最近的救援站的距离不超过10分钟的直升机航程。美国也是如此，从1980年底32个空中医疗服务机构、39架直升机、年送病人1.7万次，到2005年医疗服务机构增至272家、近760架直升机、年送病人50万次。发达国家之所以花巨资兴建空中医疗网络，原因也很简单，时间就是生命，遇难者如果在10分钟内能获得医疗救助，其生还的概率会大幅提高，而直升机的速度比救护车要快近3倍.

在党中央、国务院、中央军委的统一部署下，我国的航空应急救援工作得到长足进步，“512”汶川百年不遇的8.0级特大地震中充分显现了航空应急救援的巨大作用，在灾区近40万平方公里上空投、伞降各类物资超过1100吨，极大地缓解了灾区对药品、食物和饮用水的迫切需求，特别是紧急调用150余架直升机参加抗震救灾工作，创造了我国历史上一次出动军民用直升机的数量之最，承担了载运党和国家领导人赴灾区视察、运送物资设备、抢运受困群众、撤离受伤人员、吊运大型设备等任务，架起了空中生命线和抢险空中走廊。以人为本的理念通过直升机这一高科技产品得到了完美体现。直升机在汶川地震灾害中发挥了不可替代的应急救援的作用。 汶川地震后，党中央、国务院又适时提出尽快规划建设我国航空应急救援体系的新课题。社会各界，包括一批有识之士也纷纷建言献策，疾呼航空应急救援体系的建设。这说明，目前我国航空应急救援能力存在严重不足，与泱泱大国地位不相适应，与人民的迫切需求不相适应，国家航空应急救援能力的欠缺已成为影响我国经济发展和社会稳定的重大制约因素。我们必须以只争朝夕的紧迫感奋起直追，尽快克服我国航空应急救援体系能力不足的问题。

我国航空应急救援能力不足主要表现在以下几个方面： 1、法律法规体系不健全、不完善。

很多情况下，救援活动无法可依，救援行动以及协调工作缺乏必要的保障。执行航空救援工作的航空器有军用和民用两种。从更加普遍的社会化救援的角度而言，未来民用航空器应该成为航空应急救援的主体。但是由于种种原因，如空域管理制约，难以促进民用直升机在应急救援行动中发挥作用。当前我国在发生重大自然灾害时往往不得不更多地依靠军用直升机。同时，对应急救援其他领域，如公共卫生事件救援、事故灾难救援等主要依靠民用直升机救援，发展也受到很大的限制。

2、规划不明确，社会救援力量和国家救援力量不协调

航空应急救援体系由于其作业类型的特殊性，实施救援主体的多样化，是一项复杂的系统工程，涉及面极广，不仅涉及航空领域本身，还涉及到预测、监测、监控、应急处理、调度指挥、医疗、气象、空管、油料、场地等诸多领域，牵扯部门很多，系统综合性很强、同时，也会遇到大量国际航空救援的联合行动，又涉及到国与国之间或者国际组织内部关系。航空应急救援本身具有时间紧、难度大、环节多等特点，对于协调一致行动要求高，必须进行顶层规划和设计，使本来有限的资源得到充分利用。在我国现行管理体制中，能够直接实施现场救援的部门主要有5个，覆盖面有限、救援数量也有限。如何从国家层面上，统一部署和规划，建立具有中国特色的航空救援体系是摆在我们面前的一个重大课题，通过规划，既把现有力量统一起来，又把体系建设逐步完善，以进一步提升对各种重大灾难和事件的处置能力。

3、装备数量少、质量低、基础设施建设薄弱。 长期以来，我国航空应急救援发展缓慢，救援飞行力量捉襟见肘。专业救援直升机全国也仅有十多架，远远不能满足大规模救灾需要。特别是大中型直升机主要还是靠少量国外进口的“黑鹰”直升机和米171直升机。重型直升机更少。同时，航空应急救援工作除了需要相当数量的航空器外，还需要地面保障设施和各类专业人员队伍的共同发展作为基础。我国由于管理理念、体制机制、经济水平等方面因素影响，导致应急救援基础不牢，持续发展后劲不足。以汶川大地震为例，当时地面交通和通讯几乎全部中断，数以十万计的灾民望眼欲穿，迫切等待来自空中的救援。由于气象、地形、设备、机场等限制，虽调集150余架直升机，但使用频率非常低，极大地影响了救援速度和效果。

4、缺乏训练有素的应急救援队伍，专业人才短缺。 重大灾难和事件的应急处理主要依靠军队。军队作为国家的武装力量，其主要职责是国防备战。近年来，我军在进行多样化任务方面作出了突出贡献。但是职能限制，军队执行应急救援缺乏设备、技术和训练，导致救援行动不够规范和专业，影响了救援的质量，存在安全隐患。 发达国家十分重视专业化救援人员的培养，强调人与设备的协调。为此，不少国家成立了专门高等院校。如美国有国家搜救学院，进行海陆搜救作业的训练。培训目标是：遇险人员救出93%；受到威胁财产救出85%；收到国家应急反应系统通知后，救援小组30分钟装备完毕，2小时到达事故现场

3、我国航空应急援救体系建设基本设想 对我国而言，航空应急救援体系建设是一项亟待解决的新课题，虽然与发达国家经过几十年不断完善的先进航空应急救援体系相比差距很大，但是也不能完全照搬欧美等发达国家的做法，必须立足我国的基本国情，必须适应经济社会发展和科技进步的实际。建立的航空应急救援体系必须充分考虑我国的地形地貌、气象水文、地质构造、人文环境和发展程度等诸多因素，必须统筹兼顾，建立涵盖自然灾害、事故灾害、公共卫生、公共安全等四类突发事件的处置和救援体制机制，必须注意充分发挥社会主义制度的优越性，走出一条建设以人为本的中国特色的国家航空应急救援体系新途径。

1、国家层面统筹规划，以国家意志推动并组织实施。 发达国家的成功经验告诉我们，国家航空应急救援体系是一项庞大的复杂系统工程，涉及到国民经济、社会发展和国防建设的方方面面，依赖任何一个部门或单位都难以承担起我国航空应急救援体系规划、建设和运行的重任，必须动员全社会参加，充分发挥中央、地方、军队、专业机构、企事业单位的资源和能力，集中力量、统一规划，以实现2030年左右国家航空应急救援体系建设目标。 航空应急救援体系发展规划应紧紧把握住集中管理、快速反应、协调一致、重点突出、注重安全、军民结合、专业发展、规模适当、完善配套、法律法规、人力资源、航空产业等诸多因素，综合权衡。

根据我国现有的行政管理体制，建设由国务院综合管理部门——国家发展和改革委员会牵头、联合国务院应急办、民航、交通部、公安部、卫生部、总装备部、中航工业等相关部门及专家组成论证队伍，起草并制定2030年国家航空应急救援体系发展规划，从国家层面统筹规划，以国家意志推动并组织实施。 2、明确航空应急救援管理归口管理机构，构建综合一体化的航空应急救援体系。 借鉴国外成功经验，组建由国务院、中央军委统一领导下的国家航空应急救援管理局为核心，其他有关部门协调配合的垂直管理体制，把各种救援力量统一起来，提高应对重大灾害和事件的能力。

在航空应急救援管理局下组建中国航空应急救援中心，作为实施航空应急救援的具体执行机构和基本力量。救援中心可以根据我国地理气象特点，参照大军区或行政区域模式分区编配、统一调动。专业应急救援力量由于拥有丰富的应急救援经验和专业设备、器材，对于应付各类突发事件，提高应急救援效率，稳定灾民情绪，控制灾害引起的各种连锁反应，往往会起到重要作用。

应急救援需要发挥各类民用飞行器，特别是直升机的作用。民航、医疗、公安、消防、旅游、林业、新闻、航运等部门配备的飞行器，在发生重大灾害时，应由救援机构统一调动，集中资源，协同配合。要把各类民用装备和队伍纳入国家救援体系，加强救援队伍的日常化培训，增强国家整体救援力量

在发展专业应急救援队伍的同时，也要十分注重发挥军队在重大灾害和事件应急处置中的重要作用。军队及各类准军事力量具有强大的组织性和严密的纪律性，拥有强大的战斗力。同时，他们有完善的后勤保障能力，强大的运输能力、救援能力、卫生防疫能力。世界各国在执行危险性大、任务艰巨的应急救援行动中，军队都无一例外表现卓越，汶川大地震救援行动中，中国人民解放军发挥了关键作用。借助军队的既有力量，可以避免重复建设，避免形成“村村点火，户户冒烟”的各自为战的耗损性建设.

3、尽快制定或修定有关航空应急救援的法律法规。 体系的建设必须以相关法律法规制度为基础，特别是对航空救援面对三维空间的复杂行为过程，更需要切实可行、有效、科学的操作规范。没有完善的法律法规体系，各种救援行动以及协调工作将失去保障。目前，我国有关航空应急救援的法律法规基本还是处于空白状态，很多情况下无法可依。国家应着手研究改变这种状态，很有必要对现行的灾害管理体制进行改革，以便达到有效整合灾害救援资源，提高效率，维护受灾群众的基本生活权益，实现经济社会可持续发展。

4、加快我国直升机产业化发展进程，建立自主研发的装备体系。 从我国当前航空应急救援装备发展现状来看，无疑无法满足紧迫的需要，而救援航空器产业化的重点是直升机产业化。直升机的固有特点决定了它在应对突发灾害和事件中无可替代的重要作用。它是我国航空应急救援体系建设的不可或缺的重要组成部分。我国直升机工业已有50多年的发展历史，基本上形成了“预研一代、研制一代、装备一代”的良好格局和“一机多型、系列发展”的态势，基本上具备了研发第三代直升机的能力，不过与世界先进水平相比，差距仍然很大。只有大力发展我国的直升机产业，才能尽快缩小这种差距。

推动以政府引导、企业主导的直升机产业化，一方面满足航空应急救援之需，一方面推动相关企业产业链的关联拓展。突发公共事件的应急救援行动需要大量资源，产业覆盖广泛，这就为企业提供了拓展产品链的机遇，有利于拉动国内需求；突发事件应急救援对资源的巨大需求所带来的新的广阔市场，对许多企业来说是一种重要的发展机遇。

当然，仅有企业的参与还远远满足不了直升机应急救援产业的发展要求。为了有效地支撑国家航空应急救援体系的建设，成功推进救援直升机产业化发展，需要各项政策的扶持和引导，当务之急是建立健全我国直升机产业发展政策。从我国直升机行业目前研发成功的直8、直9、直11型机和正在研制的直15型机，其吨位和能力基本可以满足航空应急救援的需求，我们相信，只要措施得当，主要依靠国产直升机形成应急救援体系的合理配置是完全有条件实现的。同时，针对高原的需求、其它的特殊需求，直升机和重型直升机，应尽快在国家的支持下开展研发工作，充分利用国防合作的机遇，技术和设备存在的瓶颈问题，也是有能力给以解决的。

为了推动航空应急救援产业的形成和发展，有必要在初期阶段引入强制性政策，以国家公共安全需求为主导，建立国家对应急救援设备和技术发展的强制性公共需求，加速产业的形成并逐步进入自我循环的良性发展轨道之中，直升机本身具有军民两用性质，这种国家意志的主导地位有助于民用直升机系列发展，中国直升机产业才能强势崛起，国家应该尽快责成相关部门组织编制民用直升机中长期发展规划，确立民用直升机包括应急救援直升机的地位和发展战略。 建设国家航空应急救援体系，加强航空应急救援能力是我们必须正视的神圣使命。在党和政府的领导下，中国的航空工业、通航运营业应与社会各界一道集思广益、众志成城，共同为我国航空应急救援体系的完善和救援能力的提升而作出长期不懈的努力。

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