这是我在百度文库上检索到一篇文章,作者是fnldj，上传于2015年10月28日。其中的很多观点与我相似。作者没有留下真实的姓名和工作单位，根据多篇文章的内容猜测应是安徽交通系统中的工作人员。现在我文库中重发，希望不要侵犯该文主人的版权。很希望能与作者本人交流。
2013年1月28日《现代快报》A9版刊登了一则关于自学考驾照的消息：南京市民小苏的舅舅是一名有三十多年驾龄的老司机，利用空余时间在在一个封闭的场所手把手教会了自己外甥女小苏开车。2012年8月，小苏到南京市车管所申考驾照，却被以必须先通过驾校培训为由拒之门外。小苏申请考试被拒让小苏和舅舅感到意外，多次找南京市车管所交涉，对方给了她一张《首接责任通知单》：根据《中华人民共和国道路交通安全法》及《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》第22条规定，学员应当参加驾培经营者的培训。而小苏查阅资料，也没找到国家有哪条法律明确规定，考驾照必须经过驾校培训。多次协商无果后，1月21日，她向南京市玄武区人民法院递交了起诉书，状告南京市车管所行政不作为。此次判决结果势必会对我们公安机关现行申领驾照模式产生影响，作者结合目前的司法实践和自己工作中的切身体会，对该项制度作出一点浅薄的分析和思考。
一、 “驾校强制培训制度”是全国各地申领驾照的主要模式
（一）全国各地申领驾照模式的实际调查。笔者通过电话的形式对北京、上海、广东、江苏、浙江、福建、安徽、陕西、甘肃等十余个省市机动车驾驶证申领模式进行了调查，截止2013年3月5日调查结果显示：除北京市、广东省、安徽省可以采用“散考”模式外，其余省市机动车驾驶证申领人必须经由某个驾校培训后，由该驾校代为向车管所提出申请，否则车管所不予受理。
（二）“驾校强制培训制度”所依据的规范性文件。限于文章篇幅，作者仅以江苏省为例，介绍目前驾驶证申领所依据的具体规定，其他省市均有同等层次、同等类别的规定。江苏省主要的规定是由江苏省人民政府2012年1月9日颁布并于2012年3月1日起施行的《江苏省机动车驾驶人培训管理办法》，该办法第22条规定：“学员应当参加驾培经营者的培训”；第35条规定：“公安机关交通管理部门在受理驾培经营者报送的学员机动车驾驶证考试申请时，应当查验其《培训记录》，并在受理道路考试时，收存《培训记录》。公安机关交通管理部门发现《培训记录》有弄虚作假嫌疑的，应当查询核实；经查证属实的，应当取消申请人考试资格，并书面通知道路运输管理机构”。
可见，以江苏为代表的我国大部分省市在实际操作中将驾校培训作为申请驾驶证的强制前置条件（即采取“驾校强制培训制度”），并以规范性文件的形式固定下来。
二、 “驾校强制培训制度”存在的不合法性
第一，涉嫌违反《行政许可法》中关于“不得增设行政许可条件”的规定。我国《行政许可法》第16条规定：“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。” 《道路交通安全法》第19条第二款规定：“申请机动车驾驶证，应当符合国务院公安部门规定的驾驶许可条件；经考试合格后，由公安机关交通管理部门发给相应类别的机动车驾驶证。” 据此，申请机动车驾驶证需满足两项条件：（一）符合国务院公安部门规定的驾驶许可条件；（二）考试合格。而根据由公安部2012年9月12日颁布并于2013年1月1日起施行的《机动车驾驶证申领和使用规定》（公安部令第123号）第二章关于机动车驾驶证申请的规定，所有内容均未要求申请人必须参加驾校培训。其中第18条更明确规定初次申请机动车驾驶证只需提交以下证明：（一）申请人的身份证明；（二）县级或者部队团级以上医疗机构出具的有关身体条件的证明。”很显然，我国现有交通法规（如《道路交通安全法》与公安部规章等），均未规定申请机动车驾驶证必须经驾校培训。所以，各地关于“驾校强制培训制度”的规定显然属于违法行政行为。
第二，涉嫌违反《行政许可法》中关于“不得组织考前培训”的规定。《行政许可法》第54条第二款规定：“公民特定资格的考试依法由行政机关或者行业组织实施，公开举行。行政机关或者行业组织应当事先公布资格考试的报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲。但是，不得组织强制性的资格考试的考前培训，不得指定教材或者其他助考材料。” 而各省市要求申请者出具驾校培训记录，显然属于强制性的资格考试的考前培训。
根据“上位法优于下位法”司法适用规则，目前各地关于“驾校强制培训制度”单从法的效力角度来讲，显然属于无效。这样的观点已经逐渐得到法院的支持，2007年3月7日，深圳市民樵彬至深圳市车管所申办驾驶证，车管所以“没有提交驾校培训记录”为由，对其申请不予受理。同年5月14日，向深圳市南山区法院提起行政诉讼。在上级部门干预下，8月30日，深圳市车管所受理了樵彬的申请，使他成为在驾校名称一栏署名“散学”（即以散学名义申请驾照考试）的中国第一人。尽管申请已被受理，樵彬却不愿就此撤诉。深圳市南山区法院最终于当年11月6日作出判决：“被告广东省深圳市公安局交通警察支队车辆管理所于2007年3月7日作出的不受理原告申领机动车驾驶证申请的具体行政行为违法。”自此，深圳市车管所开始允许未经驾校培训的申请人参加驾校考试，并申请驾驶许可证。
三、 “驾校强制培训制度”存在的不合理性
第一，领取驾照的关键在于严格执行考试制度而非考前培训。能否取消驾校强制培训这一问题的本质在于，车管所对学车的过程控制是否必要？过程控制本身存在一个悖论，如果考试不足以反映一个人的驾驶水平进，而需要过程控制来保证的话，那么，这就证明考试本身还应该进一步提升难度、改进方式。即便退一步，假设考试不能完全反映学车人的驾驶水平，车管所有必要进行过程控制。但目前采取的诸如IC 卡计时的方式来进行过程控制，记录学员的学车时间，以确保质量，实际上，驾校也会帮助学员造假，使相关过程控制形同虚设。最近，我国对驾照考试进行了重大改革，申领驾照的考试越来越难，使考试更能反映一个人的真实驾驶水平，使过程控制的必要性减弱，为驾照考试严格依法进行创造了条件。所以笔者认为，为驾照考试把关，其公共服务的“含金量”主要应该体现在考试环节上——考试内容和方法是否符合当前交通安全需要，是否在不同时间存在标准不一、是否对所有学员一视同仁等问题。只要公安机关交通管理部门严格执行驾照考试标准，学员只有具备过硬的驾驶技术才能达到考试标准，这样就会达到既尊重了公民的自由选择权，又保障道路交通安全的双重目的。
第二，“驾校强制培训制度”忽视了部分人的合理需求。政府在制定某项政策时，必须确保其广泛适用性，尽量兼顾各方利益，不能随意以牺牲部分人的利益为代价，达到自己的行政目的。公安交通管理部门采用“一刀切”的强制培训制度，虽然方便了自己在受理驾照申请时的手续，但忽视了下列几种不需要参加驾校强制培训的情形：一是以前取得过驾驶执照，但被公安机关非因违法性因素而被注销，比如因身体条件不适合驾驶机动车而被注销驾驶证的，现在身体又恢复到适合驾驶的状态；还比如超过机动车驾驶证有效期一年以上未换证而被注销驾驶证的，而又重新申请驾照的。二是有成熟的驾驶技能，但因为自身疏忽大意，丢失相关证明文件，比如深圳一位市民曾拥有部队机动车驾驶证，但在退役之后，相应的档案和证件在转移的过程中丢失，因此无法提供相关证明。三是能够解决教练车、教练员、教学场地等实际困难的个人，正如上文所讲，一般个体很难满足《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》关于教练车、教练员、教学场地的规定，但并没有排除这种可能性，比如，教练的亲朋好友完全有可能通过教练的帮助顺利习得驾驶技能，而并不一定要通过驾校培训这一形式。四是其他具有并未经过驾校培训而具有成熟驾驶技能的人。
第三，“驾校强制培训制度”与“有限政府”的要求背道而驰。在目前这种大社会、小政府的趋势下，行政机关应该有所为、有所不为， 驾校强制培训制度这种在计划经济条件下全能政府的产物显得与时代格格不入。我们驾驶员培训和驾驶员考试是学习驾驶的两个阶段，前者是基于驾校和学员之间的合同关系而产生的纯民事行为，后者则是体现行政许可内容的具体行政行为，二者在法律上是隔离的。如果不将市场的东西交给市场解决，则会出现一系列负面作用，目前的“驾校强制培训制度“会有如下几个方面的弊端：第一，其通过限制民众对驾驶培训方式的选择权，造成驾校供方市场，甚至催生了某种程度的行业垄断，影响行业的规范、健康发展。第二，因市场竞争不充分，驾校不必注重培训质量，实际上也往往不注重培训质量， 这对交通安全尤为不利。第三，驾校为获得或者保留培训资格，必须与主管机关保持良好关系，权力寻租的动机与可能性更为充分，容易滋生腐败问题。第四，导致驾校培训费用不透明、不合理地增加，加剧了驾照申请者的经济负担。如上述寻租成本等，最终会由驾驶证申请者承担。
鉴于“驾校强制培训制度”有上述不合理之处，美国和欧洲大多数国家均采取了“散考”的模式。美国和欧洲大多数国家并不强制申领驾照者参加驾校的统一培训，他们纷纷将重点放在驾驶证的考取上。以法国为例，法国驾驶员可以不通过驾校直接报名考试。考试在道路上进行，路考非常严格，通常一次考试通过率30%不到。对于已取得驾驶证的人员，要求每年到驾校和有资质的企业参加1小时的培训。对于驾龄2年以下，有严重违章的驾驶员，法律规定强制培训2天。
四、取消我国“驾校强制培训制度”的必然性和合理性
（一）取消“驾校强制培训制度”的必然性。
正如英国伟大法律史学家梅特兰（Frederic William Maitland）所言：“法律可以容忍一种实际困难，而不能容忍不一致性或逻辑上的谬误。”目前各地方政府奉行“有用即真理”，在机动车驾驶证申领制度有关规定上涉嫌违反《行政许可法》的有关规定，严重损害了法律的统一和尊严。根据《中华人民共和国立法法》第87条的规定，下位法违反上位法规定的，有关机关依照本法第八十八条规定的权限予以改变或者撤销。根据上述规定，我们不难得出：改变或者撤销违反上位法的规定，是对相关部门的一种强制性约束，而非选择性的权利。因此，改变或者撤销“驾校强制培训制度”具有法律上的必然性。
（二）取消“驾校强制培训制度”的合理性
目前，地方政府不愿意取消“驾校强制培训制度”的深层次考虑在于恐惧取消该制度之后所产生的“危害”，解决此问题的关键在于让地方政府明白他们所担心的“危害”不是真正“危害”，或者有其他办法避免这种“危害”，亦或是这种“危害”是要获得更大益处的必要代价。
第一，关于“会增加交通安全隐患”的担心。诚然，散学的模式的确有风险，但这种风险完全可以通过制度完善而规避。如果公安交通管理部门继续加强路面管控，严禁无驾照者在公路上“练技术”，发现一起，处罚一起，相信不会有更多的人会铤而走险。作为政府部门，我们不能因为害怕别人违法，就放弃检讨我们执法不严的过失，而是采用简单、粗暴的一刀切的方式，以牺牲部分人的利益为代价，虽然这只是少部分的利益，但这不符合法律公平、正义的核心思想。
第二，关于“会造成‘散学’教学模式大量泛滥的担心。从理论上来讲，如果放开驾校强制培训制度会造成以下三种负面的结果：一是因为散学教练的不正当竞争，会严重损害正规驾校的经济利益；二是由于缺乏相应的保障措施，无法使学员的生命、财产得到确实保证；三是因为“散学”教学模式会处于税收监控体系之外，会造成国家税收的大量损失。但作者认为此种担心虽然有一定的合理性，但并不是那么至关重要，理由有三：一是在目前禁止“散学”模式的情况下，各省市实际上仍然存在着大量的未经国家批准私人经营的汽车陪练，作者2月27日，在百度搜索引擎里输入“汽车陪练”四个关键字，结果有540万与此有关的信息。这说明，不管政府部门禁止与不禁止，它都在那里，既然政府部门禁止不了，那取消相应管制不失为一种明智的选择，市场的东西交给市场去调节。二是散学模式并不必然会增加交通事故的发生率，原因在于散学者往往会选择车流量较少的路段进行练习，况且旁边有专职司机进行指导，所以警觉性更高，发生事故的概率并不必然高。以开通散学模式的深圳为例，交通事故并没有明显的提高或降低。三是偷税、漏税在我国是一个系统性问题，我们应加强的是税收管理水平，加强偷税、漏税的打击力度而不是限制产生税收的经营方式。
第三，关于“会造成纳税人税收负担会加重”的担心。放开“散学”模式，车管所必然要购置一批考试车辆，会增加政府的公共支出，但这是构建服务型政府所应付出的合理、合法的代价，表面增加了纳税人的负担，但客观上会减少部分人不需要驾校强制培训那部分人的费用。况且以所谓违法的“大损失”换取所谓购车费的“小利益”，实属拣了芝麻丢了西瓜，这不是一个理性政府的应有之举。
综上所述，取消“驾校强制培训制度”会产生较大风险的担心纯属徒劳。面对自考驾照，坚持英雄不问出处、严把考试关口的宽进严出的疏导之策，或许才是明智有为的因势之举。深圳市民樵彬因“驾校强制培训制度”起诉深圳市车管所获得法院的支持后，深圳车管所于是取消驾校强制培训制度的做法赢得了群众和上级部门的广泛赞誉，为方便群众散考报名，深圳市公安局交通警察局特意在网上车管所主页上专门在驾驶人考试业务一栏设有驾驶人散学报名预约专栏(网址：http://cgs.stc.gov.cn 访问日期：2013年2月27日)，这一成功的实践或许是其他省市的借鉴的标本之一。当然，随着条件的成熟，行政机关完全可以放开关于考前培训的管制，政府可以辟出一块专门的训练场地，作为公共驾驶用地，供市民在家人或朋友的帮助下学车，把“散考”制度落实到实处。
通过“驾校强制培训制度”这一违法但目前在各地广泛存在的制度来看，各地方政府依法行政的水平和人民群众的期待还有所差距。党的十八大明确提出我国全面推进依法治国方略建设，领导干部要学会运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。建议行政机关在颁发规范性文件或作出其他行政行为前，应注重合法性论证；对现有规范性文件，亦应作系统的合法性审查，尤其是在上位法律、规章发生修订、变更时，更应注意相应的协调对接。
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