政府在养老保险产品供给中的职能定位

政府在养老保险产品供给中的职能定位

吴君槐

摘 要：在现代社会中，养老保险产品对个人安享晚年、社会和谐稳定、促进一国的经济发展都具有极为重要的作用。由于基本养老保险产品具有准公共物品的特性，企业年金呈现优值品特征，个人储蓄产品呈现私人产品特征，故本人认为政府应尝试在养老保险产品供给中采取不同层次的定位，给予不同的政策导向，以促进多层次养老保险产品供给的和谐发展。

关键词：政府职能 养老保险产品 和谐供给

随着社会经济的发展，人口老龄化进程的加速，养老保险产品供给的压力日益突出，如何和谐有效地供给养老保险产品被人们日渐关注。一个完善的养老保险体系，有利于改善人们的心理预期，扩大消费，促进国民经济持续快速稳定发展。基于这种观点，本文试图通过对养老保险的产品特性分析，确定政府在不同时期、不同的养老保险产品供给中的职能定位，以保证养老保险产品的和谐供给。

一、养老保险的产品特性分析

由于在不同时期人们对养老的要求不一，养老保险制度已经历了家庭养老阶段、国家养老阶段，现正处于社会养老保险阶段。此时为了应对人口老龄化的危机，以及现收现付的财务机制入不敷出的窘境，各国都在对养老保险制度进行改革，并对政府在养老保险中的职能定位提出新的思考。而清晰地了解养老保险产品的特性，有助于更恰当地进行政府职能定位。

（一）养老保险产品具有层次性，基本养老保险产品是一种准公共物品

我国的养老保险产品具有三个层次性，它们分别是基本养老保险、企业年金，个人储蓄性养老保险。不同层次的养老保险产品具有不同的特性。

首先，我们进行基本养老保险产品的特性分析，可以看出它具有准公共物品的特性。一般而言，我们对于纯粹的公共物品的定义是它需具有三方面的特征,即非排他性、非竞争性和消费上的不可分割性。首先，从排他性而言，基本养老保险产品的特点是人们必须依法缴纳基本养老保险费或税，并达到规定的最低缴费或税年限，政府通过一定的财政支出和税收优惠予以分担，公民只有先尽了缴费义务，才能享受到养老保险的权利，它要求权利和义务的对等性。这表明养老保险产品具有排他性的。其次，从消费上的不可分割性而言，我国基本养老保险产品遵循的是个人、企业、政府三方负担的原则，这意味着政府提供的养老保险支出总量是可计算的,它与人口的年龄结构密切相关。当年老失去劳动力的风险发生时,每个人享受到的养老保险的数量虽然是不一样的，但却是可以计量的，政府养老保险的支出总量是每个人享受到的养老保险的数量的加总。这似乎表明养老保险是不符合公共产品定义的,而符合私人产品的定义。但同时我们也必须注意到，我国基本养老保险产品提供的是老年人基本生活的保障，它是在克服保险产品的道德风险和逆选择的基础上，通过强制参加的原则建立起来，所以它的排他性弱化。而且这一保障层次是由人的生存需要所决定的。在我国基本养老保险分为社会统筹和个人账户，社会统筹是不同代际之间的一种调剂，政府对基本养老保险承担最终责任，所以从微观的方面来看，养老保险产品消费上的可分割性比较弱。再者，我国养老保险已提出广覆盖的原则，即养老保险的覆盖面将逐步覆盖全民。从这个角度来说，我国的养老保险也应属于非竞争性的。综上所述，本人认为我国的基本养老保险产品是一种准公共物品。

企业年金是在参加基本养老保险的基础上发展起来的补充养老保险。它遵循自愿的原则，企业具有一定的成本控制权。在制度设计时，不同的方案对企业年金的受益权和享有权有着不同的要求。一般企业年金制度设计都对享有权有着工作年限的要求，如果没有达到，它的受益权归属于同一集体的受益者。所以企业年金消费上具有明显的可分割性，也具有一定的竞争性。但由于受益权有着不同的设计要求，这就使得企业年金虽具有众多的好处，但其可获得性可能会受限，人们主动参保性减弱。同时，对企业年金受益权过于宽松的规定，又会加大企业的生产成本，使得其促进企业年金发展的愿望减弱。这使得企业年金呈现出优值品的特性。

个人储蓄性养老保险是人们通过事先的积累化解部分风险。即个人或家庭通过自愿安排，将一部分现期收入进行储蓄或购买人寿保险。因此它遵循谁购买谁受益的原则，它是具有排他性，并且具有竞争性，只有具有一定经济基础的人，才有能力购买个人储蓄性养老保险。由此可见，个人储蓄性养老保险产品是符合私人产品的定义的。

（二）养老保险待遇具有刚性

绝大多数国家的历史实践都证实了这个规律,即养老保险待遇能升不能降,否则便会遭到获益阶层的强烈反对,甚至酿成严重的社会危机。首先，造成这种现象的客观原因,不仅在于养老保险是制度化的保障机制,而且还在于社会成员对养老保障的需求是不断增长的。其次,养老保险的范围是刚性发展的,即覆盖范围会持续扩大,直至覆盖全体国民。因为人们对养老保险有一种公平的需要，即人们在进行纵向公平对比时，还会进行横向对比，那么非受益群体会要求进入这个养老保险的领域，而受益群体不会自愿地从这种养老保险体系中退出，更不可能允许政府将自己从已经进入的养老保险网络内剔除,除非有更好的替代品的出现。而不同层次的养老保险产品在某种程度上恰好可以弱化这种刚性。

二、新加坡养老保险产品的政府职能定位

我国目前养老保险产品的定位相对模糊，学术界争论颇多。故政府对养老保险也多采用试点方式，本人认为由于我国地域广阔，风土人情颇有不同，试点的经验在推广时，为避免不适应，故应有一个大原则的较为准确的定位。本人试图从弗里德曼的政府职能中去分析新加坡政府在养老保险产品中是如何履行自己的职能，并恰当定位，使本国的养老保险产品制度设计独具特色。希望通过此分析对比，对我国有所借鉴。

美国经济学家弗里德曼在他著名的《自由选择》一书中写到，政府主要有四个职能:保证国家安全、维护司法公正、弥补市场缺陷、保护那些“不能对自己负责”的社会成员。维护国家安全和司法公正，这样的工作必须由政府来做，因为除政府之外，没有任何其它组织和个人能承担起这些职责1。

新加坡政府通过立法（维护司法公正），使中央公积金决策规范化，并得以强制实施。雇主按照政府决策以一定的缴费比例为雇员缴纳公积金，雇员既承担按相应比例缴纳公积金的义务，又享受由此带来的各种社会保险权利。政府是以“效率优先、机会平等”这一目标为直接动力，推动该制度的运行。而在这一目标的更深层，即政府终极目标是新加坡的“求生存，谋发展”（保证国家经济安全），这是推动制度运行的原动力。新加坡养老保险制度最为有特色的是政府立足于社会成员自我保障，不给政府增加负担的原则。通过基金的储备积累与个人的努力工作建立联系，形成一种很强的正态激励。其次，新加坡政府十分注重家庭的作用，强调以家庭为中心维护社会稳定和经济发展。养老保险金设计中，新加坡就曾独具特色地提出：在子女存有超过父母最低存款两倍以上公积金存款情况下，用其超过部分填补父母的最低存款（保护那些“不能对自己负责”的社会成员）。在养老保险产品的施行过程注重本国文化的特色，大力倡导儒家文化。可见，家庭本位的制度特色，与政府的有意识引导是分不开的。故新加坡的养老保险制度设计引起了世人广泛的注视，但这一制度并非完美无缺的。它的再分配功能较弱，投资运营的约束较多，影响民营经济的发展。新加坡政府也在为一制度设计缺陷作一弥补。例如，1995年新加坡政府曾通过向每个成员账户注入200元来奖励成员对经济发展所作出的贡献，这一措施恰巧可以用来弥补再分配缺陷的（弥补市场缺陷）。

三、我国政府促进养老保险产品和谐发展的职能定位建议

我国养老保险目前负担较重，恰当地进行政府职能定位，并借鉴新加坡政府的一些做法，有助于我们养老保险事业走得越加平稳。基于本人心得，整理后观点如下：

1、政府在养老保险产品中介入的范围和程度与本国的经济发展水平相适应。由于养老保险产品本身的特性，政府在不同时期，对不同的层次下养老保险产品供给所应具备的职能是不同的。首先，第一层次的养老保险产品是由人的生存需要所决定的，属于一种准公共物品，它的供给得力与否与政府的社会政策目标紧密相关，故政府应采用集中管理的手段进行管理，行使财政手段进行收入再分配的职能。目前最重要的应是促进基本养老保险产品覆盖面的扩大。其次，第二层次的养老保险产品属于优值物品（merit goods）对个人有好处，对社会也有好处，这时个人的供给往往不足，所以政府在此应行使资源配置职能。在目前经济发展水平层次不一的情况下，建议政府利用税收优惠，引导其正常良性地发展，而不应过多地介入具体事物的管理。最后，第三层次的养老保险产品具有明显的竞争性，应利用商业保险的原理吸引民营资本的介入。政府加强法制建设，为其提供正常的竞争环境，促使其良性循环。

2、政府应履行弥补市场缺陷的功能。我国经济的转轨与养老保险制度的改革是同时进行的，这种震荡对人们的心里预期影响较大，合理界定转制成本的责任分配，明晰政府的职能有利于制度的平稳运行。对于这种制度转型所造成的人们生活水平高低不一，进而影响人们对养老保险产品购买能力差距过大的问题，政府应在充分发挥市场机制基础性资源配置作用的前提下,有效地发挥政府对市场机制“拾遗补缺”的作用。这种职能一方面要求政府在治理养老保险产品，其治理工具应具有适应性，即政府的治理工具不仅能够适应当时的环境，而且能够随着环境的变化而变化。如目前，我国的就业压力大，那么就应多发展一些可携带性的养老保险产品，以适应人才流动的要求，并反过来达到促进目前民营经济的发展的目的。另一方面，这种职能也赋予了政府应急措施的空间。政府也可以多提供一些资金，采用一些临时性政策来应对，在制度转入正轨后，再逐渐撤消。当政府履行弥补市场缺陷的功能到位时，养老保险产品与劳动力市场，金融市场协调发展的日子指日可待。

3、政府应履行保护那些“不能对自己负责”的社会成员的功能，注重家庭养老保险。按照诺斯的制度变迁路径依赖理论,一旦一种独特的发展轨迹建立以后,一系列的外在性、组织学习过程、主观模型等都会加强这一轨迹,同时会产生一些与现有制度共存共荣的组织和利益集团,也会在一定程度上导致制度发展中的自我强化。我国是一个儒家文化底蕴深厚的国家，孝道文化为中国的养老保险事业做出不可磨灭的功勋。无论从路径依赖理论，还是借鉴新加坡的经验，我国都应注重家庭养老保险。为了政府更好地履行保护那些“不能对自己负责”的社会成员的功能，应有意识地引导“尊老爱幼”的传统美德，强化路径依赖。如果这样做的话，不但可以减少制度的运行成本，而且可以将一部分不能对自己负责的人，通过家庭的力量将风险分散掉。故在制度设计时，应对家庭养老保险给予制度上的适度倾斜。

4．政府应履行保证国家安全、维护司法公正的功能，建立健全社会保障法规。无论从新加坡的经验，还是国际惯例来看，法制都是社会保障制度运转通畅的关键。所以我们不但应不断完善法律基础和企业信用评级制度，加强监督，而且应根据不同养老保险产品的特性，分别制定相应的法规。如对所有的养老保险产品都应加强资金征集，资金支付，资金投资的法律研究。但对基本养老保险产品的立法则应包括机会均等（无论收入或职位高低，每个雇员都有权享有）；对企业年金产品则应规范养老金的享有权、所有权和收益权等，规范制约雇主对企业年金的营私舞弊行为（如少提或挪用）等；对储蓄性养老保险则应规范行业竞争。只有法律支撑不断完善，养老保险制度的实施有法可依，养老保险产品才能实现和谐供给。

参考文献

1、高培勇等编著：《公共经济学》，中国人民大学出版社，2001年。

2、[美]R.科斯 A.阿尔钦 D.诺斯等著：《财产权利与制度变迁－产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店、上海人民出版社，1994年。

3、弗里德曼:《自由选择》北京:商务印书馆，1982年5月。

4、董克用等编著：《养老保险》，中国人民大学，2000年6月。

5、P.A.Samuelson , “The pure theory of public expenditure”, Review of Economics and Statistics, 36(November 1954), p.387-389.

6、E. S. Savas: Privatizing the Public Sector: How to Shrink Government. Chatham,NJ:Chatham House, 1982, p.73.

本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/81af70ec81c758f5f61f6785.html