残疾人乘机状况调查报告

残疾人乘机状况调查报告

深圳衡平机构

（执笔人：郭彬、刘潇虎；调查负责人：江盼）

2011年11月1日

前言

近年来，随着经济的飞速发展，人们的出行也变得愈加便利，无论是空中还是陆地，城市之间都可以快速的到达。随着人们生活水平的提高，乘机出行已变得越来越普遍，已成为非常主流的交通工具。然而，许多残疾人在乘机过程中被航空公司拒绝承运，无障碍出行权得不到有效保障。

2011年10月14日，中国新闻网报道了一篇题为“高位截瘫旅客机场登机被拒，候机厅拉横幅抗议”的新闻。再一次将残疾人乘机出行难的问题暴露出来。乘坐公共交通工具出行，本来是每个公民应享有的基本权利，乘机出行也不例外。然而航空公司（机场）的规定是否符合残疾人乘机要求的一般科学，还是人为设置一些障碍？均需谨慎考察。

本文通过对全国24家航空公司的客户服务规定进行考察，并对其中涉及“限制服务”的规定进行比较研究，找出规定背后的不合理因素，并提出修改建议。

此次考察，主要针对各航空公司中针对残疾人“限制乘机”的相关规定，并结合已有的媒体报道（残疾人拒绝乘机），发现航空公司（机场）在对待残疾人乘机问题上的基本态度，

希望各航空公司能够提高自身的服务水平和质量，从一定程度上促进和保障残疾人的乘机出行权。

研究方法

通过对各航空公司的客户服务规定进行检索，找出涉及残疾人“限制乘机”的相关规定，并对这些规定进行考察，并比较各航空公司在对待残疾人乘机上的态度异同。同时对已有媒体报道的发生拒绝残疾人乘机的航空公司规定及发生事实进行比较。本报告的所有数据源自网络。

调查结果

调查发现，航空公司拒绝残疾人登机主要集中在三个理由上：（1）未提前申请或告知，（2）未提供相关（医疗）证明；（3）有可能引起其他乘客不适或反感的情况。

1、 在7则“残疾人登机被拒”新闻报道中涉及7家航空公司，航空公司的拒绝理由：2起为“没有事先告知”，2起为“缺乏医院开具的适宜乘机的证明”，2起为“安全因素”，1起为“不具备承载高危病人的能力”。

2、 对包括四大航空公司在内的24家航空公司的服务规定中，要求残疾人乘机须“事先告知”并经承运人同意的有22家，占92%，其中三分之一（33%）要求在指定地点购票时申请；有13家规定有权拒绝承运“对可能引起其他乘客不适或反感”的残疾人，占54%。

一、本文选取不同航空公司拒绝残疾人登机的新闻报道7则，以考察航空公司在拒绝残疾人乘机的理由。

根据这七起新闻报道可以发现，航空公司拒绝残疾人乘机并不鲜见，也并不是个案，或某一地、某一航空公司的特殊做法，而应该是一种普遍的状态。七起新闻报道中，涉及的地域包括，北京、郑州、昆明、嘉峪关、洛杉矶等地，北京首都机场更是多次拒绝残疾人乘机。涉及的航空公司包括，中国国际航空公司、东方航空公司、海南航空公司、深圳航空公司、厦门航空公司、成都航空公司、港龙航空公司。而这些航空公司在拒绝残疾人乘机时，给出的理由基本上也多是“没有事先告知”、“缺乏医院开具的适宜乘机的证明”等说法。航空公司在对待残疾人乘机时的基本态度是：需要事先告知，并需证明乘机残疾人符合乘机条件。

二、本文对国内的24家航空公司的服务规定进行了研究，并通过列表比较各航空公司在对待残疾人选择该航空公司乘机出行时的异同。

通过上表发现，92%（22家，除两家无相关规定及无法获取信息外）的航空公司规定残疾人乘该航空公司班机出行需“事先告知”并经该承运人同意，其中三分之一（8家）要求在指定地点购票时申请，否则有拒绝乘机的权利。可见“事先告知，并获得承运人同意”被各航空公司定义为一项残疾人出行的必须义务。另外，“提供相关（医学）证明”也是四川航空、南方航空等航空公司对残疾人乘机提出的要求。

三、对24家航空公司的服务规定考察中还发现另外一条普遍性规定，“对可能引起其他乘客不适或反感的情况，有权拒绝承运”。（见下表）

通过上表可知，规定可以拒载“可能引起其他乘客不适或反感的情况”的乘客的航空公司共有13家，在研究对象中的所占比例为54%。类似规定见诸于“东方航空”、“深圳航空”、“四川航空”、“厦门航空”、“成都航空”等的服务规定中。

通过前述调查可知，航空公司拒绝残疾人乘机的理由主要集中在三个方面：（1）未提前申请或告知；（2）未提供相关（医疗）证明；（3）有可能引起其他乘客不适或反感的情况。

法律政策分析

一、法律政策背景

航空公司拒绝残疾人乘机问题的关键是：这种拒绝或限制是否对残疾人构成歧视，是否侵犯残疾人的无障碍出行权。要回答这个问题，需要明确法律法规规章和其他规范性文件对残疾人的无障碍出行提供了什么样的保护。

首先，国家法律和行政法规对残疾人乘坐飞机提出了总体的保护性要求。

2008年7月1日实施的《残疾人保障法》（以下简称《残保法》）规定的残疾人的平等权和无障碍出行权是最基本的法律依据。其第3条规定：残疾人在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面享有同其他公民平等的权利。残疾人的公民权利和人格尊严受法律保护。禁止基于残疾的歧视。禁止侮辱、侵害残疾人。禁止通过大众传播媒介或者其他方式贬低损害残疾人人格。在第七章“无障碍环境”中，第55条要求：公共服务机构和公共场所应当创造条件，为残疾人……提供优先服务和辅助性服务。公共交通工具应当逐步达到无障碍设施的要求……可见，航空公司对残疾人义务至少有：（1）不歧视、不侮辱、不侵害、不贬损人格；（2）提供优先服务和辅助行服务；（3）提供无障碍设施。1996年3月1日实施的《中华人民共和国民用航空法》未对残疾人乘机作专门规定，其第66条和第95条分别要求民用机场和航空公司应当设置必要设施和采取有效措施，为旅客提供良好服务。2009年7月1日施行的《民用机场管理条例》 第33条要求机场管理机构为旅客提供公平、公正、便捷的服务。

其次，部门规章对残疾人的乘机出行权保护落后，涉嫌对残疾人的歧视。这主要是指1998年4月1日实施的《中国民用航空旅客、行李国际运输规则》。该规则第29条规定：“旅客的行为、年龄、精神或者健康状况不适合旅行，或者可能给其他旅客造成不舒适，或者可能对旅客本人或者其他人员的生命或者财产造成危险或者危害”时，“承运人有权拒绝运输，由此给旅客造成的损失，承运人不承担责任。”此类涉嫌歧视的规定与上位法即法律法规的要求冲突，应当不予适用。

最后，也是最重要的，《残疾人航空运输办法（试行）》在保护残疾人出行权上取得很大进步。

2009年4月30日，中国民用航空局运输司以管理文件形式颁布了《残疾人航空运输办法（试行）》。该办法是我国残疾人航空运输方面的第一个规范性文件，对保护残疾人在航空运输过程中的合法权益具有重要意义。

2008年7月，为满足北京奥运会、残奥会残疾人航空运输需求，民航局联合北京奥组委和中残联共同发布了《北京奥运会（残奥会）残疾人航空运输政策》，对保障奥运会、残奥会的成功举办起到了积极作用，得到了社会各界的普遍好评。为促进民航科学发展，方便残疾人乘机，民航局运输司对《北京奥运会（残奥会）残疾人航空运输政策》的实施情况进行了跟踪调研，在行业内外广泛征求意见，形成了《残疾人航空运输办法（试行）》，从而将好的做法得以常态化。

该办法共九章，涵盖定座、购票、乘机、空中服务等运输流程，在轮椅使用、座位安排、助残设备存放、服务犬运输、信息告知等方面较之以前有了很大进步。

二、对拒载行为的法律政策评估

前述法律背景已经表明，近年来法律法规要求对残疾人出行权进行充分保护，而《中国民用航空旅客、行李国际运输规则》中涉嫌歧视残疾人的条款因与上位法冲突而不应当适用，所以依照法律法规要求而制定的《残疾人航空运输办法（试行）》（以下简称《办法》）应当在评价航空公司的拒载行为中发挥重要作用。尽管《办法》的效力级别只是中国民用航空局运输司的一般规范性文件，但其作为针对我国残疾人航空运输方面的首个专门规定，不仅在具体条文中体现了法律法规对残疾人无障碍出行权的保护要求，也代表了未来制定法律法规规章的新趋势。所以本部分的法律政策评估，主要是明确《办法》在设施和服务方面对机场和航空公司要求，以及运用《办法》的相关规定，来审查航空公司拒绝运输残疾人的三大主要理由是否成立。

（一）《办法》要求提供无障碍设施和服务：

《办法》要求航空公司、机场对具备乘机条件的残疾人提供各种便利的设施和服务，以实现无障碍出行。例如：

第二十条 承运人、机场和机场地面服务代理人应备有供具备乘机条件的残疾人在机场及登离机时使用的轮椅。

第二十一条 具备乘机条件的残疾人托运其轮椅的，可使用机场的轮椅。
具备乘机条件的残疾人愿意在机场使用自己轮椅的，可使用其轮椅至客舱门。

第二十二条 具备乘机条件的残疾人在地面轮椅、登机轮椅或其他设备上不能独立移动的，承运人、机场和机场地面服务代理人按各自责任不得使其无人照看超过30分钟。

第三十一条 承运人、机场和机场地面服务代理人应尽可能安排具备乘机条件的残疾人使用廊桥登离机，并提供相应协助；在不能提供廊桥的情况下，应提供登离机协助。

登离机协助包括按需要向具备乘机条件的残疾人提供服务人员、普通轮椅、窄型轮椅、机上专用窄型轮椅、客机梯、升降设备等。

至于何为“具备乘机条件的残疾人”，《办法》第四条第二款给出的定义几乎囊括了除担架旅客之外的所有购票的残疾人：“具备乘机条件的残疾人”是指购买或持有有效客票，为乘坐客票所列航班到达机场，利用承运人、机场和机场地面服务代理人提供的设施和服务，符合适用于所有旅客合同要求的残疾人，但不包括担架旅客。”

可见，《办法》要求的无障碍设施和必要协助是非常广泛的：航空公司、机场、机场地面服务代理人都必须提供，而且必须对除担架乘客以外的所有残疾人提供。

目前，我国各省市的较大型机场，几乎均为“国际机场”，理论上并不缺乏残疾人乘机所必要无障碍设施。被媒体报道的7起个案中，大多数当事残疾人在媒体和公众的关注下最终实现“无障碍”乘机的事实，也说明残疾人乘机出行的障碍，并非无障碍设施的缺乏，而是服务的缺乏。服务的缺乏不是能力的问题，而主要是态度的问题，即对残疾人歧视和不尊重，无视残疾人的无障碍出行权。正是因为这样的态度，出现了航空公司歧视性的乘机规定，出现了各种拒绝承运残疾人的违法事件。

（二）拒绝运输残疾人的三大理由均不能成立

（1） 未提前申请或告知

本文选取的24家航空公司中，22家要求残疾人乘客提前申请，其中很多公司还要求残疾人在购票同时在指定处办理申请手续。在7则新闻报道中有2家航空公司因为“未提前告知”而拒绝残疾人登机。这些规定或行为并不符合《办法》的相关规定。

第十条　具备乘机条件的残疾人需要承运人提供下列设备设施或服务时，应在定座时提出，最迟不能晚于航班离站时间前72小时：
（一）供航空器上使用的医用氧气；
（二）托运电动轮椅；
　　（三）提供机上专用窄型轮椅；
　　（四）为具备乘机条件的残疾人团体提供服务；
　　（五）携带服务犬进入客舱。

第二十三条　具备乘机条件的残疾人需要承运人提供第十条或本章规定的登离机协助的，应提前3小时在机场办理乘机手续。
具备乘机条件的残疾人没有按第十条要求提前通知或提前3个小时在机场办理乘机手续的，承运人应在不延误航班的情况下尽力提供上述服务或协助。

依据《办法》的基本逻辑，提前告知的唯一目的是方便航空公司或机场为残疾人乘机提供更好的设施或服务。因此，《办法》并不要求所有残疾人都提前告知，而只是要求对五种特殊服务和协助登离机有需求的残疾人提前通知。如果此类乘客未提前告知，航空公司也应当尽力提供服务或协助——除非会延误航班。可见，以“未提前告知或申请”作为拒绝残疾人乘机的理由根本不能成立。

另外，《办法》只要求需要五种特殊服务的残疾人提前72小时申请，而航空公司普遍要求所有残疾人在购票时申请且须到指定地点申请，更像是为了自己的便利而增加残疾人障碍之举，这种障碍对盲人和肢体残疾人显得尤其突出。

（2） 未提供相关（医疗）证明

本文列出的新闻报道和航空公司的规定中，“未提供相关（医疗）证明”是航空公司拒绝残疾人乘机常见理由，这亦与《办法》相冲突。

第十四条 除以下情况外，承运人不得要求具备乘机条件的残疾人提供医疗证明：
　　（一）在飞行中需要使用医用氧气；
　　（二）承运人有合理理由认为残疾人在飞行过程中没有额外的医疗协助无法安全地完成航空旅行。

除《办法》规定的两种类型的残疾人外，其他残疾人乘机均不需要提供医疗证明。部分航空公司不区分残疾人的不同情况一律要求提供医疗证明毫无依据，为残疾人乘机制造了不应有的障碍。

（3）有可能引起其他乘客不适或反感的情况。

调查对象中有13家航空公司规定“旅客的行为、年龄、精神或身体状况……对其他旅客可能造成不舒适或引起反感的”，航空公司有权拒绝承载。该规定与《办法》规定直接相悖。

第七条　除安全或法律另有规定外，承运人不得因残疾人的残疾造成其外表或非自愿的举止可能对机组或其他旅客造成冒犯、烦扰或不便而拒绝运输具备乘机条件的残疾人。

航空公司因残疾人“有可能引起其他乘客不适或反感的情况”而拒绝承运，是对残疾人赤裸裸的歧视。尽管这一规定可能是源于《中国民用航空旅客、行李国际运输规则》第29条这一部门规章，但是却直接违反了《残疾人保障法》禁止歧视、侮辱残疾和保护残疾人无障碍出行的规定，因此应当予以纠正。

对策和建议：

针对目前普遍存在的航空公司拒载残疾人的现象以及航空公司普遍存在歧视残疾人的规定，本文认为可以从以下几方面着手解决：

1、以《残疾人航空运输办法（试行）》为基础，由中国民用航空局制定规章或者由其报请国务院制定行政法规，提升这一保护残疾人无障碍乘机权的专门规定的级别。同时，落实《残保法》第6条的规定，“制定法律、法规、规章和公共政策，对涉及残疾人权益和残疾人事业的重大问题，应当听取残疾人和残疾人组织的意见。”

2、 由中国民用航空局对其制定所有关于残疾人旅客乘机事项的规定进行一次审查，及时删除或修改对残疾人的歧视性规定或者不合理的阻碍出行的限制条件。

3、 由中国民用航空局对国内各航空公司的服务规定进行一次彻底的筛查，勒令删除或修改与《残保法》和《办法》相违背的规定，并向全社会进行宣传告知，尤其是向残疾人群体进行宣传。

4、 各航空公司、机场要加强对工作人员关于保障残疾人无障碍出行的服务意识和服务技能的培训，并且完善无障碍设施，提供更方便的手续办理和登机流程，使工作人员能够更加从容应对各种残疾人乘机出行问题。

5、 建议残疾人组织对民用航空局和各航空公司落实无障碍设施和服务的情况进行监督，每年向全社会发布一次调查情况。

我们期待每一名残疾人均可与非残疾人一样，平等的享受乘机出行的权利。

本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/7c5a1ed1360cba1aa811da35.html