乡镇召开人代会需要上级批准吗？

乡镇召开人代会需要上级批准吗？

乡镇召开人代会需要上级批准吗？ 一些地方的县级人大常委会或县委组织部门规定，乡镇召开人代会前，需要把会议的议程和日程草案等向县人大常委会和县委组织部门报告，经同意后才可以召开。有人认为，乡镇召开人代会由乡镇人大主席团决定，无需上级批准；有人则认为，由于乡镇人大“边缘化”是个不争的事实，针对一些地方乡镇人代会召开不规范的状况，上级人大常委会有必要对乡镇人代会的召开进行把关。

报告很有必要但报批有悖法律

笔者认为，乡镇召开人代会向县级人大常委会和县委组织部报告很有必要，但不需要批准。

乡镇召开人代会，报告县级人大常委会很有必要。县乡两级人大之间虽然不属于领导与被领导的关系，但县级人大常委会依法对乡镇人大工作有监督和指导之责。地方组织法第四十四条明确赋予了县级以上的各级人大常委会有“撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议”的职权；监督法就规范性文件的备案审查，也明确赋予了县级以上的各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作出的不适当决议、决定。因此，从县级人大常委会监督权行使的角度，乡镇人大主席团作出的召开人代会的决定，很有必要报县级人大常委会备案审查，以确保乡镇人代会的程序合法。

乡镇召开人代会，与县委组织部门对接很有必要。坚持党管干部与人大依法选举相结合，是人大依法行使选举权的组织原则，是坚持党的领导、严格依法办事、充分发扬民主这三者有机统一的必然。因此，乡镇召开人代会很有必要提前由乡镇党委向县委组织部进行报告，以便于党委组织部门若有对乡镇人大、政府领导人员的变动，好提前考察提名推荐，敢上一年一度乡镇人代会的选举。至于一些事务性、程序性的会务，就没有必要报告党委组织部门，更没有必要报县委组织部门批准。

乡镇召开人代会，应由法定主体召集或提议。透视地方组织法第十五条和第十六条之规定可知，乡镇召开人代会选举主席团作为本次人代会的主持，并负责召集下一次人代会；也就是说，乡镇召开人代会的法定召集者是上一次乡镇人代会的主席团。地方组织法第十一条还明确：“经过五分之一以上代表提议，可以临时召集本级人民代表大会会议。”也就是说，无论是县级人大常委会还是县委组织部，不是乡镇人代会的法定召集者，也不是临时召开乡镇人代会的提议者；因此，从依法而为的角度，乡镇召开人代会无须上级批准。

上级批准很有必要笔者以为，根据乡镇人大现实情况、县乡人大关系和人代会筹备惯例，乡镇人代会经过县级人大常委会或县委组织部门批准，不仅具有现实必要性，而且也可以推动乡镇人代会举行的更加规范有序。

首先，从乡镇人大现实情况来看，在机构设置上，乡镇人大主席团不是乡镇人代会常设机关，在人代会闭会期间，不能像县级以上人大常委会那样，依法行使相关职权和正常开展活动，缺乏依法履职意识和人代会组织经验。在人员配置上，许多地方乡镇人大只设主席一人，没有专职工作人员，人大主席往往身兼多职，平时以党委政府中心工作为主，组织人大主席团和代表开展活动不多，加上乡镇干部变动频繁，乡镇人大干部对人代会相关议事规则也很生疏。

其次，从县乡人大关系来看，在法律上，县乡人大之间存在监督和被监督关系，在工作上，县乡人大虽不是领导和被领导关系，但存在着指导和被指导的业务关系。由于实践中，地方乡镇人代会组织召开不规范现象普遍存在，在组织、议程、日程、会期、审议和选举等方面，不同程度存在着不规范问题。因此，县级人大常委会有责任对乡镇人大工作进行业务指导，对乡镇人代会相关议程和日程草案等进行审查把关，推进乡镇人代会举行的更加合法规范。

再者，从人代会筹备惯例来看，县级以上人代会召开前，都要以人大常委会党组名义向同级党委提出关于召开本级人民代表大会会议报告，就会议的议程、会期、组织领导等，提请同级党委批准同意。这是人代会举行程序不可缺少的重要环节和程序，同样，乡镇人代会也不能例外。但鉴于乡镇人大现实状况，在召开人代会前，不仅要报经本级党委批准同意，还应将会议相关议程和日程草案等向上级人大常委会或上级党委组织部门报告审查。

“凡事预则立，不预则废。”乡镇人大既要依法接受上级人大的法律监督，也要虚心接受县级人大的业务指导和工作部署。只有这样，乡镇人大才能更好地贯彻落实张德江委员长在浙江调研时强调的“根据法律规定和实际需要，合理安排会期和会议次数，有针对性地确定会议议程，完善审议程序，充实会议内容，切实提高会议的质量和效率，全面有效行使乡镇人大的法定职权，更好地展现人民代表大会制度的优越性。”

无需上级批准但把关有必要地方组织法第十五条规定，乡镇人大举行会议的时候，选举主席团，由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人代会。这表明，召集乡镇人代会是乡镇人大主席团的权力。由于法律没有要求主席团召集乡镇人代会需要谁批准，因而不需要人大常委会和县委组织部门批准。但在我国，坚持中国共产党的领导是必须坚持的政治原则，乡镇人大主席团应在乡镇党委的领导下。关于乡镇召开人代会的时间和议程草案等，乡镇人大主席团应事先向乡镇党委汇报，如果乡镇党委有何意见和建议，应向乡镇人大主席团说明。乡镇人大主席团应根据乡镇党委的意见和建议，做出召开乡镇人代会的决定。值得注意的是，虽然乡镇人大主席团在乡镇党委的领导下，但乡镇党委不是乡镇人代会的召集者，以乡镇党委或其它任何组织和机构的名义召集乡镇人代会都不合法，乡镇人代会的召集者只能是乡镇人大主席团。

多年来，乡镇人大“边缘化”是个不争的事实。在实际工作中，有些乡镇召开人代会只是应付差事，走形式，走过场，会议开得不规范，甚至违法。如有的乡镇召开人代会不安排代表审议的时间，读完报告“举过手”后就散会。没有足够的时间让代表在会上审议发言，代表的权利就难以得到保障，人代会会议的质量就得不到保证。有的乡镇在人代会会议期间，未召开主席团会议通过正副乡镇长候选人，也未把党委向主席团推荐的人选以主席团名义向人代会提名，而直接以党委的名义向人代会提名候选人，进行大会选举，这种做法明显违反地方组织法第二十一条关于正副乡镇长提名主体的规定。

地方组织法规定，各级人大及其常委会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行。人大常委会要求乡镇把人代会会议的议程和日程草案等向其报告，经同意后才可以召开，就是要了解掌握乡镇人代会的具体安排情况，发现问题及时指出，防止乡镇人代会可能存在的不合法做法，保证乡镇人代会依法举行，保证地方组织法的遵守和执行。因而人大常委会把关乡镇人代会是依法履职的体现，于法有据，很有必要。乡镇召开人代会之所以要向上级组织部门报告，主要是沟通乡镇人代会是否有人事安排的需要，是党管干部的具体体现，因而也很有必要。

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