宋代行政制度

论宋代行政制度特点

宋朝的行政制度在中国古代行政制度发展史上有着其特殊的地位。其突出特点是统治者厉行中央集权，推行“分化事权”；制度的建设以分化和制衡为中心。

公元960年，掌握后周政权的赵匡胤发动陈桥兵变，夺取了政权，建立宋朝，定都汴梁，史称北宋。靖康年间，金兵攻陷汴京，北宋遂亡。徽宗第九子赵构在临安（今杭州）重建宋王朝，史称“南宋”。由于宋太祖自身是“黄袍加身”，他本身对于武将始终带有防范之心。因而宋代普遍采用“文官之治”，宋代地方官员大部分均为不懂军事的文官，即使如此，宋统治者还设置了许多用以分化官员权力的官职，使官员们之间互相监督。

宋代政权建立之初便采取了一系列加强中央职权的措施，首先体现在中央行政机构的设置与职权划分上：

省六部二十四司、九寺、诸监等职官系统和名称宋代都有，但多为闲散机构，权力往往为一些新设立的机构所取代。

宋代中央一“二府三司”共治国事。二府是指中书门下与枢密院。中书门下是宋朝最高行政机构，行驶宰相职权。宋代另设“参知政事”为副手，用以分化宰相职权。枢密院是中央最高军事行政机关，但只具有调兵之权。统兵之权掌握在殿前司和侍卫司和各带兵将军手中，京城禁军由殿前指挥使、步军都指挥使和马军都指挥使统帅。另宋朝采用“更戍法”，各地统兵的将领每过几年便会更换去别地，其部署不能随将领升迁。这样的设置导致宋代的政令下达缓慢，实施困难；军队机动性差，官兵没有默契，在实际作战过程中阻碍颇多，往往延误战机，这是与辽金的战争失败的重要原因。

宋代在中枢机构中书门下和枢密院之外的最重要的机构是主管全国财政的三司。即度支司、盐铁司、户部司。户部掌管财政收入，度支掌管财政预算和支出，盐铁掌管工商税收。三司下设有磨勘司、专勾司等为审计机关。

　　宋代在吏部之外另设有审核朝官的"审官院"和考核地方官的"考课院"，还有负责对武臣考核和差遣的"三班院"。审官院和考课院的设立使吏部的职权被侵削大部，兵部也因枢密院、三班院和三衙的设立而成为闲衙，仅负责皇帝仪仗，武举等不甚重要之事。

　　宋朝在礼部之外设有礼仪院，主管礼仪之事，礼部变成仅掌科举等事的机构。

　　刑部之外，宋又设审刑院，刑部的职权也被侵夺了许多。至于工部，职权范围中屯田、虞部、水部之掌划归三司，工部职权也所剩无几。

　　宋朝的九寺仍然存在，但九寺各卿、少卿多为闲官，往往以另外的京朝官"判本寺事"。各寺除大理寺、太常寺还较有职权外，其它各寺职权都比较小。

宋朝六监即国子、少府、将作、军器、都水、司天监。国子监掌管教育，司天监掌天文历法，其余各监权限多被其他机构侵削。

其次，宋朝的行政制度特点在地方政权划分上也有突出的体现。宋代的地方行政机构分州、县，都为加强中央对地方的监管和控制，有与州上设路，路是一级中央派出机构。路得权利一分为四，其长官分别为经略安抚使，转运使，提刑按察使提举常平使，又称“四司”（帅司、漕司、宪司、仓司）。分管军政、财赋、民政、司法、专卖等事。四司之间互不隶属、彼此监督、直接对皇帝负责、同时监督地方，故又称“监司”。州是路以下重要的一级地方政权，其长官由皇帝直接任命文官担任，且三年一换。另设通判1-2人，与之联署公务，以分知州权利，通判有事可专达皇帝，故有“建州”之称。使得地方政权机构职能之间划分明确，互不统属，互相掣肘，无法形成统摄全局的地方最高权力中心，消除了地方离心力。

宋朝的“冗官”与宋代官吏的选拔与考课制度也有关系。

宋朝官吏的选拔主要有科举和恩荫两个途径。宋朝在科举取士的录取名额上突破隋唐以来的数量，唐朝每次进士不过二三十人，宋朝的录取名额往往二三百人。尽管这样做使得庶人做官的机会增大，扩大了统治基础，但由于宋朝时进士可以不经吏部考核录取即任官，使得宋朝官员的实际任职能力参差不齐，数量巨大。恩荫是指宋代官员子弟可以凭借父兄的官位品阶，是传统世袭官职的残存形式。宋统治者的本意是为了取得大官僚阶级的支持，但实际上这些未经过科举检验的任子打多数被分配到一些用以分化事权的副职上，他们本身奢侈腐败，没有起到应该的作用，实际上是加重了朝廷的财政负担。

宋代的官吏任用制度以“官、职、差遣”分离最具特色。“官”是用来定禄秩，表示官阶的一种虚衔。并没有实际职权。“职”是给有才学名望之士的一种荣誉，也没有实际意义。官吏只有获得“差遣”才能成为有职有权的官,又称“职事官”，其名称常常带有知、权、试、提举等字样。官名与实职相分离在宋初是笼络旧臣，安抚人心的做法。宋太祖“杯酒释兵权”后，对位居高官的功臣故旧，地方藩镇，遗老朝臣授予高官厚禄，但剥夺了他们的一切实际职权，而对于操纵国家政权，承办各项事务的人由皇帝另选信赖的人担任。这是宋太祖对于旧部武将不信任，避免他们在国家建立之初倒戈所采取的措施。这保证了皇帝对于用人大全的操控，避免了地方权重难治的弊病，具有很强的务实应变色彩。但在宋朝存在期间这种分离始终存在，并从建立之初对于旧臣而逐渐发展至用来安置科举取士的大量人员。获得“官”、“职”任命的官员类似于现代的名誉顾问、形象代言人之类的职业，不过是作为官方人员的一种冠名象征，本身不具有事权，也不需要做实际的工作，但却与获得“差遣”的官员领取相同的俸禄。这种制度配合宋朝行政机构的划分使得宋朝疆域远远不及唐，但官吏的数量是唐的两倍。宋朝官制紊乱复杂，官员数量为历史之最，给国家造成了沉重的负担。

宋代对于官吏的考课制度也颇具特色。我国古代的考课一般是指对官员进行不定期的考核，在宋代考课成为一项定期定制的重要制度。宋代官员任满一年为一考，对京朝官德考课有审官院负责，对州、县官德考课有考课院负责。神宗时有“四善四最”之制，后又有“一七事考监司”之制。实行一年一小考，三年一大考，文官三年一任，武官五年一任的靠任制度。宋代规定了比较详细的考课制度，但实际上每次考课将年资放在政绩之前，不问贤愚劳逸，文官三年一迁，武官五年一升。官吏们不求有功，但求无过。大部分人安于现状，过于“恪守本分”。导致官场之中守旧的风气盛行，行政效率低下。

宋代的监察制度仿唐制。中央设御史台，长官为御史大夫。其下设有台院、殿院、察院，分掌“纠察官邪、肃正纲纪”事宜。实行台、谏合议制，谏官把百官也作为监督对象，台谏官必须由皇帝亲自任命。另外其职权也有所扩大，御史也能参议朝政，参与百官的管理。

宋的统治者出于维护其统治目的，使宋代的官吏任何一人都无法单独行使事权。每一位官员都同样受到来自同等级以及高级官员的多方面的监督。通过节制地方行政主官的权力来加强中央集权，在中央又通过对官员权力的分化使权力全部集中于皇帝一人手中。所有的官员都由皇帝任命，对皇帝负责。统治阶级内部各阶层之间互相牵制，权利分化在每个阶层都清晰明了。

宋朝毫无疑问是封建社会，突出的特点就是人治，皇帝拥有最大的实权。但在皇帝之下，似乎很难找到明显的人治特点了。因为大部分官员可以说是没有独立裁决事务的权力的，因为行政部仅仅是政令的下达而已。社会管理过程包括政令的制定、下达和实施。而这一系列的过程就包括各种国家机关的参与。在宋代，立法和司法相分离，行政却没有财政的掌控权，并且每项职权又分属几个官员。在庞大的下属机构背景下，使得国家的政权划分的过分细致。这就使得在实际运作工程中官员的能力显得弱化，得以突出表现的是划分权力各种法律制度。这是其他封建朝代所不具有的特点。

宋代所进行的行政制度改革，在宋代的前期对于吏治的清明起到很大的作用，在相当程度上抑制了官员的腐败。其对于加强中央集权，解决地方诸侯政治问题起到很大的成效。宋代能够在面临错综复杂下，维持二三百年之久，并使得封建经济的发展进入到一个高峰，与其行政制度积极效果密不可分。但同时这种行政制度造成官僚机构臃肿庞杂，行政效率低下，吏治腐败，经济、军事上长期积贫、积弱，也是导致这个朝代灭亡的重要原因之一。可以说是成也萧何败萧何。

法学二班：缪晨熙

09年10月31日

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