地方债务形成的原因和对策

地方债务形成的原因和对策

1、我国地方债务存在的问题

1、债务规模比较大，累积数额不断增加。据财政部财政科学研究所的估算，目前我国地方投融资平台负债超过6万亿元，债务增长速度大于GDP增长速度和财政收入增长速度。

2、或有债务比重较大，并且具有隐蔽性，潜在风险很大。债务产生的可能性非常大,或者说已经产生了,只是金额没最后确定下来.。主要原因是我国地方政府债务在经济体制转轨中逐渐积累形成的，既有地方政府举借和担保产生的直接债务，它是地方政府存在的合法债务，但也有向政府转嫁而形成的或有债务，这些债务比重大且游离于财政监督之外。近年来或有负债转化为政府直接债务的比率越来越高，一旦发生意外，那么最后还是由政府来承担，将直接增加政府的负担。

3、缺乏债务风险预警机制。一般认为地方政府举借而未能偿还的债务会由中央政府最终解决，所以地方政府在借债时往往不能根据自己的偿还能力量力而行，由于历史原因，我国政府债务统计口径不统一，政府一般债务主要是指直接债务，未包括或有负债和隐性债务。这就造成中央政府无法全面掌握地方政府债务的真实规模，很多时候债务规模都只能估算，导致对一些衡量指标，如债务负担率、债务依存度、偿债率等无法进行正确评估，债务预警机制很难建立。

4、地方政府融资平台日益增多。

5、地方债务的风险巨大。债务风险不单单是指财务风险，更为严重的是政治风险，对社会造成的伤害也相当严重。不但会影响到社会稳定，而且还会对政府信誉造成了不利的影响，

甚至影响到基层政权的正常运转。

2、地方债务形成的原因

1、我国地方债务的形成是经济转轨时期地方政府财权、事权分配不协调的结果，具有独特的生成机制。事权财权不匹配，转轨时期地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是形成大量地方债务的根本原因。地方政府在发展本地区经济中承担的责任不断增加，如招商引资，推进各项社会经济事业的发展等，但地方财力紧张，地方政府只有通过各种融资渠道筹集资金来满足支出需求。地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足和监督不够之间的矛盾导致借贷规模居高不下。

（分税制改革不彻底。１９９４年的分税体制改革提高了国家财政的汲取能力，具有划时代的意义。但是这一改革遗留了很多问题。最为突出的是，造成政府间事权及支出责任和财权划分的不对称，逐步形成“财力向上集中”和“事权向下集中”的局面，迫使地方政府不得不通过各种非正规渠道直接或者是间接地借入债务。）

2、对政府和市场的关系没有正确处理，财政职能范围界定不清。一些可以有市场运作的领域财政还在越俎代庖，如大量的国有企业补贴以及不规范的税收优惠，都导致财政负担增加。

3、投融资体制不健全。地方政府在投融资活动中仍然扮演着十分重要的作用，行政干预较多。另外，目前融资渠道混乱，管理分散，融资的决策主体及偿还主体不明确，投资失误的责任由谁承担也不明确。

4、利益和考核机制促使地方政府扩大支出。一些地方政府虽然囊中羞涩，但基础设施却不得不做，因此有部分负债实属正常。但这其中也有某些地方政府打着种种名号为了“政绩、形象”等目的举债度日。“有财力要上，没财力也要上”。例如原安徽省阜阳地区地委书记王怀忠，认为原有的阜阳机场只能停靠小飞机而有损形象，耗资3.2亿元把小机场打造成了国际大机场。结果市政府工作人员、教师、农民每人被摊派了数百元的机场建设费。该机场在勉强运营一年后被迫关闭，杂草丛生。在我国像这种例子几乎每个省都存在。从机构人员编制而言，单单我国的财政体制，从开始建立乡镇财政起，形成了中央、省、市、县、乡(镇)等五级财政体系，如此复杂的体系在世界范围来说也实属罕见。

5、地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足和监督不够之间的矛盾导致借贷规模居高不下。

6、土地金融是地方债膨胀的根源。现在中国信贷进入了不太考究最真实的即第一还款来

源即实体回报率的时期，银行普遍关注抵押、保证等第二还款来源，２０１０年地方债务当中有８０％来自银行信贷，而在政府有偿还义务的贷款中约４０％以土地出让收益为抵押。

另外还有相当大一部分缺乏现金流回报的项目事实上依赖于土地出让收入和土地担保再融资来偿还债务。这样大规模土地资产绝大部分是征用而来，征地经济成本自然远低于市场价格，这其中巨大的价差便成为地方政府大举借债的现金流基础。更为重要的是政府垄断城市建设用地供给，城市土地资产价格很大程度上内生于地方政府的供给行为，以自身可以影响价格的资产作抵押，借款自然很容易。所以拥有巨量土地资产的政府有强大的信用创造能力，在金融危机时期对拉动总需求发挥了重要的作用。

3、对策

1、完善中央和地方事权和财权的划分，实现财权和事权的统一。扩大地方政府的税种选择权和税率调整权，规范和完善转移支付制度，充分发挥转移支付在防范和化解政府债务中的重要作用。

2、加快地方经济发展，精简机构，改革现有的官员考核机制。对于机构人员冗余问题，要通过机构立法明确地方机构人员编制、内设机构以及职责范围和权限;通过制定人事管理程序法规，明确地方政府各项行政人事行为的立项、程序和责任，通过在行政立法中确定处罚制度，增强法律效力。把政府的职能到位、效率提高、精简机构和转变作犀吉合起来，做到系统化和合理化。

3、加快政府职能转换，规范地方政府融资行为。中央政府要规范地方政府融资行为，防止地方政府超能力扩大基本建设投资；加强对于地方投融资平台的监管，明确监管标准，细化管理项目，做好风

险控制。中央政府要特别关注一些地方政府利用适度宽松的货币政策进行超预期的扩张，防止出现20世纪90年代不得不剥离大量银行不良资产的情形。

4、地方政府增强地方债务信息透明度。当前我国地方债务的构成复杂，债务信息透明度较低，无法对地方政府的信用状况作出正确判断。因此，地方政府要主动提高债务信息的透明度，逐步消除各种变相举债措施，实现债务的“显性化”。同时，地方政府要建立财务报告制度，通过政府资产负债表披露负债信息，明确地方政府的债务总量和结构。

5、建立地方债务的偿还保障机制。地方政府要统筹安排本级政府财政收支，制定完备的还本付息计划并加强日常的监测检查。地方政府可以建立专门的偿债基金，将地方投融资平

台的投资收益纳入基金中；考虑到部分公益性投资项目难以直接带来经济回报，这些项目的投资收益不足以偿付本息，地方政府应当在每年年初预算时从地方的经常性收入中按一定比例安排还本付息的资金缺口；另外，偿债基金的资金不得用于除偿债外的其他任何用途。

6、商业银行加强信息沟通，掌握地方债务情况。要与地方政府财政部门保持良好的沟通，编制地方政府资产负债表，掌握地方投融资平台的运行情况；要关注地方政府可支配财力与债务的匹配情况，防止地方投融资平台的过度负债。加强风险评估，完善银行信贷管理。要合理评估和有效防范地方债务的信用风险，对于不能予以贷款的坚决不予放贷；核实抵押贷款资产状况，防止“一女两嫁”的骗贷行为；加强贷款用途管理，防止变相使用银行贷款作为项目资本金；对出资不实，治理结构、内部控制、风险管理、资金管理制度不健全的地方投融资平台，要严格限制贷款；在部分贷款项目上做好足够的拨备，以应对未来可能出现的呆坏账。

4、地方债务可能引发的风险

1、对银行资金造成巨大威胁，扰乱金融秩序。长期以来，迫于地方投资缺口所设立的投融资平台面临政府资金分散，融资渠道单一，后续资金有限。公司职能单一，缺乏持续经营模式等问题。其中很重要的反应就是，银行带狂一直是这些投融资平台最重要的资金来源，其在融资金额中占的比重高达80%。当这些融资平台的贷款出现了问题，不但可能让让地方财政兜底，而且直接风险很可能被转嫁给银行。

2、加剧地方政府卖地行为，宏观调控政策不能得到很好贯彻。当前，地方政府财政收入中绝大部分是靠土地交易获得的。如果地方政府债务出现问题，为了偿债，地方政府会有更强烈的卖地冲动，以此来增加财政收入。这将使原有的房地产泡沫更加放大。不利于宏观调控政策的贯彻。

3、地方经济停滞。使经济刺激政策失效。地方政府债务陷入危机，将会使地方各个项目的融资来源减少，一旦融资链条断裂，许多工程项目不得不减缓速度甚至停止建设，产生负面效应。

4、降低政府公信力，影响社会安定。如果地方债务风险爆发，资金短缺，可能会影响地方政府对基础设施教育，医疗，科研等公共产品的投入，进而可能出现公务员和教师的基本工资拖欠，下岗人员，低保人员生活费和企事业单位离退休人员养老金支付困难等问题，严重威胁到这会的稳定团结。

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