云南农村突发性自然灾害的应急管理

云南农村突发性自然灾害的应急管理

——以昆明市呈贡县吴家营乡为例

绪论

　近年来，在全球气候变化背景下，极端天气事件、地质灾害发生几率增大。从“5·12”特大地震到频频发生的山体滑坡、泥石流等次生灾害，都极大地考验着政府的危机管理能力。

　　以基层政府为例，笔者认为，提高政府突发自然灾害应急管理水平，应：

　一．　善抓日常，强化宣传，提高防灾意识。随着灾后重建深入推进，地震灾区经济社会正逐步恢复甚至超越震前水平，如何避免随着时间推移再陷“意识弱化”，宣传教育必不可少。提高防灾意识包含两个方面，一是政府层面。作为社会公共事务管理者，各级政府必须从过去重视已发生灾害的应对，向预防、处置和善后全程管理转变，全面履行政府职能。另一层面是对公众的宣传教育。主要包括让广大群众树立危机意识及社会责任意识，增强防范的主动性；普及防灾救灾知识，让人们学会与各种灾害共存，学会危机状态下的自救、互救以及如何配合公救。

　二．　善谋事前，整合资源，加强应急准备。思则有备，有备无患。具体说来，应急准备包括应急预案建设、组织体系完善、预测预警发布、应急保障准备四个方面。2003年非典以后，特别是“5·12”特大地震以来，各级政府高度重视应急预案建设，以游仙区为例，我们通过了全区突发公共事件总体应急预案，并在此基础上细化为7个层次、70多个专项及部门预案。应急预案保障了各部门分工明确、组织有序,组织体系建设主要解决“由谁负责、负什么责”的问题，预测预警含排查监测、风险分析、报告发布、预警处置等内容，应急保障含人力、财力、物资、基本生活、抢险装备等方面的保障准备。

　三．　善处事中，协调配合，强化应急处置。应急处置应包含灾害信息的报告、发布、先期处置及应急响应等方面。在信息传播渠道多元、网络日益发达的今天，快速准确的信息传递是危机处理的核心，它有利于政府科学研判灾害性质，并按规定程序启动相应应急预案，有利于防止谣言传播、引导公众形成自觉的应急启动行为，有利于调集各种资源力量、开展现场处置及救援工作，从而赢得宝贵的“第一时间”，避免损失扩大化。

　四．　善断事后，统筹兼顾，搞好恢复重建。恢复重建应包含恢复、重建和提升三个层面。就应急管理来讲，首先是“恢复”：一方面安置受灾群众、发放救灾资金物资，实施环境清理、设施抢险、医疗救助、卫生防疫等，迅速稳定人心；一方面展开灾害评估、保险理赔及社会救助，及时安抚群众。结合国内外自然灾害应急管理经验，灾后恢复要坚持边查灾边抢修，特别要及时抢通水、电及交通、通讯线路，为恢复工作提供保障,等等。

 随着信息技术和经济社会的发展，应急管理信息系统正在应急管理中扮演重要角色。随着我国经济社会的不断发展，突发事件也变得越来越多，据统计，我国每年因自然灾害、事故灾害和社会安全事件造成上百万人伤亡，经济损失6500亿元左右，占我国GDP的６％。在突发的公共事件中，政府承担着实施应急通讯、应急分析、应急决策、应急指挥、应急处置和紧急救助的任务，为了能够科学、准确地应对突发事件，政府急需建设应急管理信息系统，采用先进的信息技术来面对各种各样的突发事件。建立该系统，对提高政府的信息获取能力、快速反应能力、组织协调能力、决策指挥能力、防灾减灾能力、综合服务能力十分必要。目前，以信息网络技术应用为基础，建设安全高效的政府应急管理信息系统，才能有效维护社会秩序，保护国家和人民的根本利益。 
　　 由于我国将举办奥运会和世博会等重大国际性活动，对于应急管理的投资将会保持快速增长。随着各级政府对应急工作的高度重视，在应急管理信息系统建设方面投入不断增加，我国各级政府正在加紧建设应急管理信息系统，广西南宁市建成了我国第一个应急联动中心。“非典”之后，北京、上海、广州、深圳、杭州、扬州、成都、重庆等地也建设了应急系统，应急管理信息系统成为各省市在电子政务深度应用方面的工作重点。从整体上讲，我国应急管理信息系统的建设正在得到各个地方政府的重视，但是由于诸多的因素，我国城市联动系统自身建设还存在诸多的问题，还与国外的应急管理信息系统存在较大的差距。  

一、 本论

一． 云南农村突发性自然灾害的基本现状

云南省地处祖国的西南边陲，位于东经97°31′－106°12′，北纬21°08′－29°15′之间。云南省是高原山地省区，全省山地面积占总面积的94%，河谷盆地仅占6%，地势西北高，东南低。气候属副热带高原季风气候，年温差小，日温差大，干湿季分明，气温随地势高低呈垂直变化异常明显。全省年平均气温17.2℃，年温差一般10～12℃。大部分地区年降水量在1000毫米以上，但季节和地域上的分配极不均匀，一年中84.2%的雨量集中在5-10月的雨季，11月至翌年4月为旱季，无霜期长，南部边境地带全年无霜。此外，云南省境内有大小河流600余条，干流总长度达5000多公里，分属金沙江、澜沧江、怒江、红河、珠江和伊洛瓦底江六大水系，均由地势高的滇西北顺势而下。同时，云南省也是国内著名的高原淡水湖泊区，受大断裂影响，湖泊多呈南北向分布，以断陷型构造湖居多。

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一、 二.云南农村突发性自然灾害的特点

二、 云南省易发生的自然灾害

1、 地质灾害（地震）

云南地处亚欧板块与印度洋板块碰撞带东侧，地质构造复杂，构造运动强烈，地震活动以强度大、频度高、灾害重、分布广而著称，是我国破坏性地震频繁发生，地震灾害特别严重的省份之一。云南省129个县市区都处于6度以上的地震烈度设防区，其中7-9度烈度设防的有116个，占全省总面积的84％。1998年至2008年，云南省发生的5级以上破坏性地震达到320多次。由于地震频繁，震灾严重，所以云南省的反震减灾工作十分繁重。

2、 地貌灾害（崩塌、滑坡、泥石流）

云南地貌西北高东南低，地形地貌复杂，全省地面坡度大于25度的占39.3％，滇西北与滇东北地区约占6O ～9O％ 全省降水总量年均约1100毫米，其中6、7、8三个月约占全年降水量的55 ～65％. 山多、坡陡、降雨集中，加上地质构造复杂、断裂和断块差异运动等十分强烈，决定了云南是崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害频发与多发的地区，同时，地震对引发地质灾害也起重要作用。

3、 气象灾害

干旱

目前云南正遭受百年不遇的特大干旱。每年降水的时空分部极不均匀，是引起干旱发生的—个重要原因。雨量不均与云南季风气候、降水量多少、大气环流的异常变动密切相关 由于地势南低北高，暖湿空气北上逐步凝结致雨，水份沿途消耗，因此雨量分布南多北少，这就决定了南部大旱年少于北部，而小旱则多于北部。又由于地形对空气的阻挡作用，致使河谷地区大多干燥少雨，导致干旱较多出现。

3.2洪涝灾害

由于云南省降雨主要集中在5至10月，而暴雨均以出现在6、7、8三个月中次数为最多，占5～l0月出现暴雨次数的66 ～76。加之山多谷深，大气对流运动强烈。易造成暴雨洪涝灾害，主要分布在滇东北地区

3.3低温冷害

低温冷害的区域性分布十分明显，主要原因是西伯利亚的冷空气进入我国，路经四川盆地或从西藏高原沿横断山脉大峡谷南下，一路从川南经昭通和贵州西部南下影响东川、曲靖和文山等地，这一类冷空气造成的灾害最多。另一路沿四川西部雅龙江河谷南下影响楚雄和滇中地区

3.4冰雹灾害

冰雹灾在全年每月均有发生，其中以春季3～5月最多，分析冰雹灾产生的原因，绝大多数

都与地面的冷空气有关，而冷空气的活动，又受地形的影响。一般说，位于冷空气活动路径上和迎风坡地区多为雹灾区。主要受灾区域是最多冰雹区主要分布在滇东北的昭通、镇雄，玉溪地区的江川，大理州的鹤庆

三.以昆明市呈贡县吴家营乡为例，分析突发性灾害的基本现状

二、 分析吴家营乡自然灾害现状存在的问题

（一）危机预警机制缺失

1、较多的群众对灾害风险意识、危机意识和应急意识不强，一些群众思想上存在侥幸心理，缺乏应对暴雨灾害的常识和办法，平时防范不够，特大灾害来临时应对手段不多，防灾减灾工作有待加强。

2、救灾通讯网络建设滞后，有些乡镇缺少应急通讯装备导致灾情报送信息不畅。洪灾发生后，有些乡镇通讯一度中断，部分乡镇道路和通讯设施遭到损坏，灾情报送员不得不步行很远找有手机信号的地方向上级报告灾情，给我局及时收集灾情信息造成困难；个别乡镇政府大楼甚至被洪水淹没，导致传真设备不能使用，致使大量的紧急文件传输困难，仅仅靠电话对外联系，严重影响了工作效率。救灾设备的严重滞后，部分乡镇民政办缺乏必要的办公设备，如电脑、数码相机等，使灾情图片不能通过拍摄保存，大量的灾情实况转瞬即逝，为救灾、核灾留下难度。

3、专业救灾设备、设施、队伍等资源缺乏。闽北地区地形为山区，常见灾害一般有洪灾、泥石流、山体滑坡等。而灾害一旦发生，往往洪水泛滥，道路阻断，而全区至今没有配备救灾船艇、救灾机械，也没有专业的救灾队伍，灾情发生时只能紧急向社会和企业借用一些大型机械和专业人才。如6.14洪灾中巴车被泥石流推入河里，需要一些打捞设备和专业潜水员，只能向厦门借用，等到这些救灾资源到现场往往错过了最佳救援时间。

（二）应急预案建设缺位　应急预案，即事前经过反复论证制定的对付危机的措施和办法。我国目前共有一个国家总体应急预案，18个国家专项应急预案，包括五件自然灾害类突发公共事件专项应急预案、九件事故灾难类突发公共事件专项应急预案、四件公共卫生类突发公共事件专项应急预案；57个国务院各部门应急预案；31个地方政府应急预案，共计107个应急预案。然而，据我们对31个省（自治区、直辖市）政府专门气象灾害应急预案情况统计，我国31个省（自治区、直辖市），只有12个省级政府备有专门气象灾害应急预案，19个省级政府都没有建立专门的突发气象灾害应急预案，气象灾害应急的内容包含在了自然灾害应急预案或突发性公共事件应急预案中。详情见表2。
　　中国社会科学院研究员莫纪宏指出，在当前国家部门分割的体系下，没有专项预案，就意味着没有部门牵头；没有部门牵头，就没有真正部门来主管此事。2008年冰雪灾害“反映我们的决策不够科学，认识不够深刻，预测不够准确”。

（一）建设应急管理信息系统的误区 
　　首先，存在建设上的认识误区，很多城市应急管理信息系统的规划者认为，城市应急管理信息系统建设就是建设呼叫中心，其实城市应急管理信息系统的建设内容远比呼叫中心复杂；其次，应急管理thldl.org.cn信息系统在处理上对时效性存在误区，呼叫中心是以客户为中心，而应急管理信息系统是以突发事件为主线，他们之间处理时效是不相同的，应急管理信息系统处理突发事件是按照“秒”来计算；最后，应急管理信息系统的工作流程与常规电子政务的工作流程存在根本区别，应急管理信息系统的工作流程应包括急通讯、应急分析、应急决策、应急指挥、应急处置、紧急救助以及整个事件的调查评估分析，而常规的电子政务处理的工作流程视其处理对象的需要而工作，其内容简单得多。 
　　（二）建设应急管理信息系统时未体现联动性 
　　一些地方在建设城市联动系统的时候没有体现出联动性，应急管理信息系统包括五大平台：网络通讯平台、地理信息平台、应急联动平台、专题应急平台和决策支持平台。应急联动平台是应急管理信息系统的特征之一，如果没有应急管理信息系统的应急联动平台，那么应急管理信息系统的诸多功能都会受到制约，从而形成应急管理信息系统的“信息孤岛”现象，使应急管理信息系统建设脱离了其他的协作群体。一些地方的应急管理信息系统虽然能够对某一性质的突发事件进行处理，但处理过程不存在协同性。 
　　（三）建设应急管理信息系统时缺乏前瞻性 
　　我国进行应急管理系统建设的时候，没有对当前所建设的系统进行评估，系统建设缺乏前瞻性，但随着我国社会的进步，经济的不断发展，突发事件也将不断变异。在一些地方政府进行应急管理系统建设时只注重眼前，建设具有盲目性。美国在经过“9•11”和各种自然灾难后，已经意识到其应急管理信息系统的建设必须要具有发展的眼光。但我国由于受到技术等诸多因素的制约，应急管理信息系统的建设还没有体现出发展的眼光，很多地方的应急管理信息系统还停留在常　（四）建设应急管理信息系统时没有统一的技术标准 
　　由于我国的信息化建设的时间不长，各项技术和相关设施还不是很配套，导致一些地方政府在进行应急管理信息系统建设的时候没有统一的技术标准作为支持。但是应急管理信息系统的建设从政务管理的角度看应该是对我国电子政务的深度应用，对技术的依存关系非常强。如果没有统一的技术标准，就很难实现应急管理信息系统的联动，假如发生大范围的突发事件，政府就很难在第一时间内对应急体系的分管部门进行统一的指挥调度。因此，统一的技术标准对应急管理信息系统建设具有重要性。 
　　（五）应急管理信息系统缺乏相应的法律体系 
　　由于我国进行应急管理信息系统的时间不长，导致我国在应对突发事件时没有相应的法律体系作为支持。国务院发布了《突发公共事件总体应急预案》，标志我国应急预案框架体系初步形成。但从世界上看，许多发达国家以及一些发展中国家都建立了紧急状态法制，以此来应对各种突发公共事件，而我国目前还缺乏统一的紧急状态法律制度。如果没有应对突发事件的法律体系，这对应急管理信息系统的未来发展不能提供重要的法律保障。 
　　城市应急管理信息系统建设的对策 
　　虽然我国在应急管理信息系统方面存在诸多的问题，但应该发挥我国的优势，充分利用当前的基础设施，借鉴国外先进的建设经验，完善我国应急的管理体系，运用信息技术，结合我国当前的国情，建设具有中国特色的应急管理信息系统。 

（三）缺乏应急管理的常设机构

　现阶段我国进入了经济转轨和社会转型的关键时期，改革开放的力度不断加大，社会制度系统不断发生变迁，利益和权力在不同的主体之间进行着重新分配，导致各种不稳定的因素出现。公共危机的应急处理千变万化，没有一个高效的、统一的应急指挥中枢系统和强大的、多元化的应急救援队伍，很难战胜突如其来的危机。目前，我国尚未建立全国性的常设公共危机应急机构，全国性的公共危机应急系统也尚未形成。2008年，当冰雪灾害危机发生后，各省市才匆忙组建临时的救灾指挥部，这种指挥部不能保证应急管理工作的及时性和连续性，造成对冰雪灾害毫无认知、毫无研究、毫无准备、毫无防范，没有起到避免危机造成重大损失的作用。有的省市应急管理由应急办管，但各级政府下属的专门应急办公室只是一种协调性机构，还不能真正具有统一组织、指挥和协调各种突发事件应对工作的职能。因此，当务之急是组建常设性的危机管理机构。有了这种常设机构，危机爆发前的预防、预警和预控就有了主管机关，危机爆发时，就有了统一的、富有经验的指挥、协调机构，危机后就有了总结经验教训的责任机关。危机管理中的被动局面才能彻底扭转。

(四） 灾害应急法律体系有待完善

（一） 近年来，我国先后颁布和实施了《防洪法》、《消防法》、《防震减灾法》、《气象法》、《军队抢险救灾条例》等与灾害管理相关的法律、法规30余部，在规范灾害管理活动和调整救灾行为方面发挥了重要作用。但是，这些法律法规在应对日趋复杂的灾害危机管理中仍显不足，主要表现在：缺少灾害应急管理基本法律的设置，如“救灾基本法”；法律规范之间的矛盾和冲突较多。部门和地方各自立法，导致应急法律体系内部大量冲突；许多法律法规的管理色彩较浓，可操作性不强；中央立法以行政法规和政府规章居多，基本上属于“其他行政规范性文件”的范畴，法律效力等级偏低；有关救灾法规对政府可以采取的紧急措施规定得不够清晰，特别是一些必要的行政程序缺乏，很容易为政府随意扩大或不作为行政紧急权力留下法律上的漏洞；对公民的权利很容易在紧急状态时期遭受各方面的侵害而无法获得法律上的有效救济。如果不提高法制化程度， 我国政府突发公共事件管理机构难以规范运作， 也难以在实际工作中凸显出自己的独特功能。　

一是实战经验不足。

　　虽然机构已经建立起来，人员队伍也已经落实，但是组织演练还没有真正形成机制，只是简单的学习交流或者通过书本、电视等掌握方法，没有现场经验。
　　二是经费严重不足。
　　目前用于办公开支的经费都举步维艰，用于公共安全的投入就更为不足，造成安全设施简陋，应急技术装备水平低，应急物资储备不够。
　　三是安全隐患较多。
　　从多次安全检查的情况看，全市的歌舞娱乐场所、电子游艺、网吧、书报刊、印刷厂、光盘企业等仍然存在安全隐患，广播电视的安全播出也仍然存在少量违规现象，个别图书馆、博物馆、文化馆（站）等文化单位安全防范措施还没有建立好完善好，特别是乡镇一级的文化站，安全隐患较大。、1、各级应急办亟待加强

三区及部分单位由于人事调整或对应急管理工作不重视，认识上的不到位等原因，对应急办的设置不合理，没有机构，缺少专兼职工作人员，应急管理工作缺乏系统性、连续性。

2、、预案缺乏规范性

各区、各单位虽然重视应急预案的修订完善工作，但是有些单位对不同层次的预案概念不清，特别是对专项预案、部门预案，有的没有及时补充修订、有的没有经过专家论证、有的编制完成却没有及时提交政府审议并发布实施。基层预案与实际结合不紧密，缺乏可操作性。

3、应急避难场所建设工作滞后

虽然各区都指定了应急避难场所，但由于缺乏统一规划和统一的的标准和规范，三区但还都没有挂牌，应急避难场所的配套设施还都没有建设。

4、、专业、义务和志愿者应急救援队伍的建设还有差距

有些部门还没有按照市应急办的要求对本行业、本系统的专业应急救援队进行调整规范并进行备案。义务救援队伍及志愿应急救援队伍的建设还没开展。

5、、应急保障能力有待进一步提高

应急救援的基础条件薄弱，救援资金、物资和装备不足，具体救援过程中应急物资的使用及维护也存在资金瓶颈。应急救援能力有待进一步提高。

6、全市性的应急联动体系建设滞后

各单位、各部门内部有一定的应急措施，但是部门之间、条块之间以及预防与处置之间的衔接不够紧密，没有形成快速联动应急体系。应急救援的基础条件薄弱，救援资金、物资和装备虽有提高但仍满足不了需要，应急救援能力有待进一步提高。

二、应急办急需解决的问题

1、机构设置不顺，组织管理关系不明确

按照市政府2010第二次常务会决议，市政府应急办办公地点设在市公安局，应急办主任由市公安局一名副局长兼任。由于公安局副局长是处级干部，应急办为科级编制，市政府办公厅与公安局应急管理工作关系不明确，不顺畅，管理缺位。

2、没有工作经费，严重阻碍工作的进一步开展

应急办一直没有业务经费，不仅不能开展新业务，如“应急指挥平台”建设等，连一些正常的业务工作都受钳制。

3、需对应急管理工作人员加强必要的专业知识培训

应急管理关系到人民群众生命财产安全和建设和考验我党执政能力的一项重大全新工作，涉及面广，但起步晚，存在认识不到位，经验少，专业水平低等现状，需要对应急工作人员进行必要的业务知识培训

四.云南省农村应对突发事件的应急管理政策

（一）增强公共危机意识

　要防止危机发生，各级政府和全社会都必须树立科学发展观，增强公共危机意识。以胡锦涛同志为总书记的党中央提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”。这是我们党和政府在总结经验教训的基础上做出的正确论断。科学发展观的贯彻和落实，要求政府部门必须转变观念， 坚持以人为本、执政为民、行政服务的根本宗旨，把保护和发展人民群众的根本利益作为出发点与落脚点，树立危机意识和风险观念。树立危机和风险意识应当贯彻到政府公共管理的方方面面和各个环节中去，使其成为决策者和执行者的一个行动坐标， 从过去重视已发生灾害的应对，向预防、处置和善后全过程管理的转变，培养各级政府的危机意识，提高风险意识。政府应利用各种媒体和宣传手段，在民众中广泛宣传应对危机的各种知识，对可能面临某种危机的群体进行有针对性的教育，开展演练和培训，让广大群众学会与各种灾害共存，学会危机状态下的自救、互救以及如何配合公救。要充分利用和开发社会上一切可供利用的公共危机防范资源，为应付突发危机事件提供服务。

（二）建立全面高效的自然灾害管理体制

应急管理工作是政府为国家、企业和公民提供安全、正常的社会环境的一个特殊领域和一种特殊服务。健全应急管理体制，就需要加大政府社会管理和公共服务功能，实现政府及公共部门由管制型向服务型的深刻转变。面对公共危机多发、频发的挑战，加强应急管理工作，提高应对危机的组织化程度和综合化 
能力，具有重大意义。
    今后一段时期，是中国社会经济发展的关键时期，各种传统的和非传统的、自然的和社会的安全风险将交织并存，公共安全面临着严峻的形势与挑战。如台风、雪凝灾害、特大洪灾、地震、沙尘暴、泥石流等自然灾害。在事故灾难方面，安全生产基础薄弱，形势依然严峻。工矿商贸企业事故频发，煤矿事故仍是重中之重；火灾事故仍处在多发的高风险时期；交通运输迅猛发展，道路交通事故死亡人数仍居高不下；公共卫生事件发生的不确定性增大、新发传染病不断出现；食物中毒、职业中毒和其他中毒事件成因复杂，增长迅速，重大食品、药品安全事故时有发生；诱发群体性事件的因素增加，群体访、重复访问题突出；恐怖活动对中国构成的现实威胁日趋严重；能源安全问题日益突出。公共安全形势的发展趋势，对加强应急管理工作，提高全社会应急能力提出了新的更高要求。我们应该全面落实科学发展观，坚持以人为本，预防与应急并重、常态和非常态结合，全面布局与重点建设统筹、近期任务与长远目标兼顾，完善应急管理体制，提高应对突发公共事件的综合能力，保障公众生命财产安全，维护社会稳定，促进经济社会全面协调可持续发展和社会主义和谐社会建设。 
    应急管理体制，是指政府为完成法定的应对公共危机的任务而建立起来的具有确定功能的应急管理组织结构和行政职能，其基本构造应由应急性行政机关、应急性行政权力和应急性运行机制所组成。应急性行政机关指具有行政主体资格，根据国家宪法、法律、法规或规章处置突发事件，行使应急性行政权力的政府机构，主要指中央和地方政府及其职能部门。应急性行政权力是指应急性行政机关在应对各类突发事件中，依法享有并行使的各类抽象的或具体的职权和职责。应急性运行机制是指应急性行政机关能够依法、高效行使应急性行政权力以便处置突发事件。应急管理体制的三个基本要素在应急管理体制中都具有相对独立的功能或地位，相互之间不能代替。应急性行政机关是享有并行使应急性行政权力的载体，是区别应急性行政管理体制与常态下的行政管理体制的形式要件。如果应急性行政机关设置不科学，则必然造成人浮于事、应急处置效率低下等负面效果，从而影响到应急管理体制整体功能的有效发挥。应急性行政权力是应急性行政机关处置突发事件，保障国家、社会和公民利益以及恢复正常社会秩序的手段，是体现应急性行政管理体制的实质要件。如果应急性行政机关没有被授予足够强大的应急性权力，或者只行使常态下的行政权力，那么应急性行政管理体制根本就无法发挥其应有功能，也就无所谓有效应对突发事件。应急性运行机制影响着应急性行政管理活动的启动、运作和结果。通过应急性运行机制，应急管理thldl.org.cn体制的各个环节才能够被有机的联结起来，应急性行政机关才能有效实施各类应急性行政权力。

（三）做好自然灾害应急管理的准备工作　

一、应急管理工作应加强领导，落实责任
　　将应急管理和安全生产工作结合起来，确保文化市场、安全播出、安全生产无事故。一是领导重视到位。我局领导认真领会落实应急管理的有关文件精神，专门组织召开会议，安排部署文广新系统应急管理工作，成立了由局领导班子成员担任组长及副组长，局各科室负责人和直属各事业单位负责人为成员的应急管理工作领导小组及办公室，及时处置本局职能范围内预防和处置公共文化场所和文化活动突发事件，为各项应急工作的深入开展提供组织保障。二是制度建设到位。年初，我局修订了《**市文化广电新闻出版局关于公共文化场所和文化活动突发事件的应急预案》，进一步明确了工作原则、适应范围及各级管理部门的工作职责；突发事件等级划分、预防预警信息、预防预警行动、预警支持系统、指挥和处置突发事件、信息报送制度等，在全市各级文化广电新闻出版系统贯彻实施。三是责任落实到位。按照立足现实、细化职责、重在落实的方针，建立起各县（市、区）文广新局、市局直属各单位应急管理目标责任制，进一步强化组织领导，明确工作责任，保证全面工作有人管，具体工作有人抓，形成各级联动，层层负责，职责明确，责任到人的良好局面。上半年，已全面完成与文化市场经营单位签订《守法经营责任书》和《安全生产责任书》，落实安全生产应急管理责任制。
　　二、应急管理工作应完善体系，优化措施
　　按照“横向到边，纵向到底”的预案体系建设目标，强化应急预案的制订。一是对现有预案进行认真梳理。结合全市文化广电新闻出版工作的实际，进一步梳理现有的应急安全预案，深化“一案三制”建设，努力推进“一网五库”建设，并要求各县（市、区）、市直属事业单位和文化企业经营单位建立相应的组织，完善应急措施，并要有专项经费、专用设施、设备，有专人负责。二是注重预案的可操作性。在完善和修订预案过程中，围绕文化市场、广播电视播出等突发事件的特点，认真研究各类突发事件的发生和发展规律，注意吸取以往在处置突发事件中的经验教训，加强调研，广泛听取专家、管理部门和一线工作同志的意见，不断提高预案的合理性和可操作性，推进应急管理工作的规范化、制度化和程序化。三是明确工作措施。处理应急事故关键要措施得力，快捷迅速，方法得当。我们从应急指挥、应急响应、各科室的具体分工到配合专门人员具体处置，都制订了详细具体的工作措施，明确了局机关、直属单位及各文化企业经营单位、广播电视台（站）的具体任务和责任。上半年，各县（市、区）文广新局、市局直属单位全面完成突发事件应急预案的修订工作，进一步形成起以市局为中心“点”，延伸“线”至各县（市、区）文广新局，“面”推至直属各单位的“点、线、面”结合的应急预案管理体系。
　　三、应急管理工作应配强队伍，提高能力
　　把队伍建设和提高应急管理thldl.org.cn能力作为一项重要的基础性工作来抓。一是加强应急队伍建设。我局在完善应急管理机构建设的基础上，落实应急管理办公室人员专职负责，全市各级文化广电新闻出版单位和文化市场经营企业也不断充实应急救援队伍，落实专职人员负责。通过整合全市文化广电新闻出版系统各类专业救援力量，逐步建立统一高效的专业应急救援体系。目前，全市文化广电新闻出版系统有应急人员有500多人，覆盖面涉及全市文化广电新闻出版机关企事业单位、歌舞娱乐场所、网吧、音像经营单位、书报刊经营场所等。二是加强应急管理人员业务培训。我局将应急管理工作人员业务素质培训融入到日常工作中，作为一项经常性的工作来抓，常年不懈。上半年，组织局机关公务员和局直属事业单位管理人员和相关技术人员参加文化系统突发公共事件应急管理专业必修课培训。按照全省文化系统应急管理培训的具体内容组织集中学习，学习内容包括：突发公共事件应急处理基础；文化系统突发公共事件应急处理概述；大型文化活动突发公共事件、文化场馆日常活动突发公共事件、自然灾害和事故灾难引发的文化系统突发公共事件、公共卫生和社会安全事件引发的文化系统突发公共事件等四种类型的文化系统突发公共事件预防与处理；突发公共事件应急处理能力的培养；案例分析。其中主要知识包括文化系统突发公共事件的种类、特点、应急准备、应急预案、应急处理措施、善后与恢复等。使参加培训的人员进一步树立责任感，增强忧患意识、正确掌握文化系统突发公共事件预防和处置的基本常识、原则和方法。此外，我局上半年还购置了一批应急管理书籍免费发放给文化企业经营单位从业人员学习，提高应急管理水平。
　　四、应急管理工作应畅通信息，及时报告
　　我局根据**市人民政府应急管理办公室突发公共事件信息处理流程图，结合实际建立了全市文化广电新闻出版系统信息报送流程。流程规定：突发事件发生时，县（市、区）及以上文化行政部门应及时向当地县（市、区）人民政府应急指挥部办公室和市局应急指挥部办公室报告，并及时反馈后续处置情况。市局应急指挥部办公室接到信息并核准后，应立即向市政府应急指挥中心报告，并及时上报省文化厅。市局及各县（市、区）文广新局应建立公共场所和文化活动突发事件专项救援物资储备制度，储备足够的突发事件应急物资，定期进行公共文化场所和文化活动突发事件模拟综合演练，提高应急体系协同作战的快速反应能力。突发事件发生的文化行政部门应协助开展突发事件伤亡群众的医疗救治和善后处理，协助处理好突发事件的经济补偿、协助组织对突发事件的社会救助和灾后重建工作。事件处理结束后，市文广新局及时起草报告报省文化厅和市政府。今年上半年，全市文化广电新闻出版系统没有发生突发事件。

（四） 建立危机决策和应急管理常设机构

随着危机事件的综合性和超地域属性日趋明显，应急管理中的处理事务涉及交通、通讯、消防、信息、医疗卫生救援到军事、能源等部门，几乎涵盖了所有的政府部门。国外许多国家都有危机决策和应急管理的常设机构。如美国联邦紧急事务管理局，在州、市、县设立了应急管理中心，担负着应对各种事关公共安全突发事件与灾害的重任。常设机构在处理突发事件方面经验较多，便于协调管理。我国应组建常设性的应急管理机构，在国务院和省、市、县应设立以最高行政首长或分管行政首长为首的危机决策指挥中心并建立应急管理的常设机构。这些机构平时总结应急管理经验教训，制定应急管理预案，制定和实施预防危机发生的各种措施。一旦危机爆发，这些机构立即成为应对危机的一元化指挥中心，负责指挥、协调各种应急管理机构。在应急管理方面，各省、自治区、直辖市应当实行资源共享。同时，还必须建立政府与社会应对危机的合作机制。在政府与政府之间、政府与社会之间，不能有应急管理的“脱节”和“盲区”　

1.应急管理体系制度建设。
　　我国是一个自然灾害、事故灾难等突发事件较多的国家。2003年抗击"非典"取得阶段性胜利后，我国进一步加强了突发事件应急管理体系制度建设，相继制定了许多与应急管理体系相关的法律法规，逐步建立了比较完善的政府应急管理体系。
　　2.政府应急管理体系的主要内容。
　　自然灾害应急管理体系。
　　我国地域广阔，地质情况复杂，自然灾害频发。从目前对自然灾害应急管理的情况看，气象、沙尘暴、防汛抗旱、地质灾害、森林火灾、海洋、地震以及灾后重建工作都是自然灾害应急管理的重要内容，我国在这些方面的突发事件应对和管理上也比较成熟。
　　公共卫生应急管理体系。
　　我国在公共卫生应急管理thldl.org.cn的建设方面，坚持以预防为主，大力推进公共卫生体系和医疗救治体系建设的同时，不断加强突发公共卫生事件应急预案体系、体制、机制、法制建设，应急能力不断提高。目前，由政府领导、统一指挥、属地管理、分级负责、分类处理、部门协调的突发公共卫生事件应急管理体系已基本建立。2005年，有效处置全国各地重大传染病、中毒、核辐射等突发公共卫生事件1100起。

　　事故灾难应急管理体系。
　　在安全生产、核、电力行业、建筑领域、突发环境事件、林业生态破坏、海上搜救和铁路公路等可能会产生重大事故灾难的应急管理方面，我国政府也积极建立了事故灾难应急管理体系。
　　除了针对这些领域建立应急预案体系外，在安全生产方面，高危行业和规模以上企业应急预案基本编制完成；在核应急管理体系上，初步形成核应急法规标准体系，建立了行之有效的三级核应急管理体系体制；电力行业还在管理机构、信息平台和科普宣传等方面不断完善；而在建筑领域则更特别强调了信息报送和处置，建立了系统安全的事故快报制度；在铁路事故应急处置水平上，配备了列车救援人员及行车事故应急设备；海上搜救也初步形成了"专群结合、军地结合"的应急反应格局。
　　经济及社会安全应急管理体系。
　　随着公共事务应急管理体系水平的不断提高和完善，我国政府在应急管理范围上不断推进和扩大，经济及社会安全应急管理体系水平也不断提高。主要体现在金融风险、旅游市场、涉外突发事件的防范和处置、海关应急和航空应急方面。
　　3.地方政府应急管理体系。
　　地方政府应急管理体系一般包括省级人民政府的突发公共事件总体应急，各市(地)、县(市)人民政府及其基层政权组织的突发公共事件专项应急，各专项预案一般是在省级人民政府主持，按照分类管理、分级负责的原则，由各地方人民政府及其有关部门依据客观情况进行专项制定。

五、结论

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