我国基础教育管理体制的历史源头

我国基础教育管理体制的历史源头

我国的基础教育管理体制的建立时，我国仍然处于工业化进程的初期，所以，它的建立是按照韦伯的官僚制建立的。基于当时的背景和历史，官僚制的管理模式在我国基础教育的领域曾经和正在发挥着非常重要的作用。

然而，官僚制究竟是什么呢？在实际生活中，人们对官僚制存在普遍的不满。工商业者认为官僚对他们的行为过度干预，限制了他们的自由；改革者认为官僚制导致人浮于事和无能，经常想通过参与和自我管理而取代他们；广大公民则认为官僚之间相互推诱，二要求对其进行改革以增强他们的开放性和责任性。为更好的理解我国基础教育管理体制的历史源头——官僚制，在这里从它的概念、产生和发展、特征及缺陷等方面来阐述它。

1.官僚制的概念

官僚制的概念从不同的视角对官僚制的定义也往往不同，针对官僚制在不同的社会科学中的用法，可以将官僚制的概念做如下的区分。

（1）政治学中的官僚制

在政治学中，官僚制往往是被视作与民主制、代议制相对应的政治体制类型。密尔在《代议制政府》中提出官僚制是唯一的代议制体制的替代物，并且对这两种体制的优缺点进行了系统的分析。对于官僚制在政治学中的概念，中国人民大学的张康之教授认为“官僚制是指现代国家条件下以相对专业化的行政人员为主体所构成的政府的一系列制度、体制、组织结构和原则的总和。”

（2）官僚制的管理学解释

官僚制在管理学中的内涵更为宽泛，在管理学中官僚制泛指以授权—分层、集权—统一、指挥—服从为特征的现代社会的一种组织形态，公共组织和私人组织都可以以这种组织形态而存在。这里的官僚制主要是指德国着名社会学家马克斯·韦伯提出的理性官僚制（又称为科层制），主要是一种以职能和职位进行分工和分层、以明确规则为主线的组织体系和管理方式，而不是政治学意义上政治体制类型。本所说的类型就是马克斯·韦伯所说的官僚制。

（3）公共管理学中的官僚制

公共管理学视域中的官僚制指的是一种不同于私人组织中公共行政的理性官僚制概念，即存在合理性公共行政管理。通过对这两种管理方式的对比来阐明两者之间的差异。并强调官僚制行政组织在公共领域与私人领域中的不同，例如，公共行政的公共性、强制性、政治性等。

（4）官僚制在政治经济学中的含义

政治经济学是从经济学的视角研究官僚制，按照它的理解“官僚制是一种通过法定拨款，而非在市场上出售产品而获得资金的行政管理层级制。”政治经济学把社会中存在的等级制分为两种：一种是存在于市场环境中的组织层级制，即企业；另一种是存在于非市场环境中的层级制，即政府。在学术研究中，对市场中的层级制的研究被称为新古典经济学，而对政府层级制的研究则被界定为公共选择领域。

2.“官僚制”来源

“官僚制”一词来源于法国，是法语bureaucratic的译语。其前半部分Bureua，其原意是指加工、安装粗纺毛织机器的厂房，后来引申为办事的机构或者场所。在14世纪，法国的审计大臣受皇帝派遣到各地巡查税收事宜，审计大臣所到之处都会有地方的行政官来接见，接见活动在设置的专室里进行，这种接待用的专室就称为Bureua（官局）。久而久之，所有为皇家办事，吃皇粮，不必依靠市场规则运作的部门都被称为官局。Bureauerat（官僚）即是对在官局供职的人员的称呼；kratia来自于希腊语，其原意为力，后引申为在力的作用下进行的支配和控制，同时也含有实施支配或统治集团、阶级以及原则、主义的意思，这两个词的合成词即为官僚制。理性官僚制和官僚制之间是既有区别又有联系的两个概念。官僚制作为一种行为方式和组织形式，在远古时代就已经存在，比如古代中国秦朝统一后出现的食禄阶层、隋朝以科举制度为基础对高级官员的选拔、古埃及由建造金字塔以及掌管尼罗河灌溉的官员群所构成的行政组织等等，他们都是早期的官僚制组织形式。“它作为实践中的一种国家政治统治与社会管理的方式，有着很长的历史发展过程，只不过长期以来人们并没有对这种制度做出定义。”公共工程建设的需要是韦伯认为官僚制组织形式产生的主要原因。因为在古埃及，由于全国通过对水利的管理来促进对经济的调控，而这种调控是营造金字塔和掌管尼罗河灌溉的官吏群形成的动力，行政组织因此而出现。中国古代和古埃及类似，建筑治水等公共需要是古老的官僚制产生的基础，这些行政组织的产生无一不是在皇家的保护下发展起来的。

3.官僚制产生所具备的合理性条件

官僚制这一模式源起于传统的农业社会向现代的工业社会转变的社会历史背景，与近代西方资本主义的社会经济制度的出现和进一步的发展有着密切的关系。工业化社会的生产方式要求组织内进行更加细致的分工和更加严密、有效、精确的管理与协作，因此促进了对规模化组织进行理性的科学的研究。官僚制正好符合并极大地推动了近代资本主义的工业化进程。“一方面，官僚制满足了工业大生产的生产模式和管理复杂化的需要。其在精确性、快捷性、可预期性等方面是其他社会组织形式所无与伦比的。另一方面，它以非人格化、制度化的特征而得到科学理性时代的文化认同”

18世纪中期到其后的一个世纪里，工业革命席卷整个西方世界。工业革命是资本主义工业化的早期历程，在这一历程中完成了从人力向机械化生产方式的转变。科学的发展尤其是自然科学的迅猛发展成为工业革命的突破口，推动了社会生产走向机械化的全面发展。早期的资本主义生产方式相对分散，而且组织规模也相对较小，相互之间主要表现为自由竞争的市场关系，所以，人们所关心的热点也是市场的自由竞争。亚当·斯密的《国富论》适应了这一历史需求，他一方面研究了社会分工在社会生产中的作用，同时又要发挥市场的调节作用，使整个社会生产相互配合，协调一致。在他的理论中，把国家定义为“小政府”，其职能是：

维护本国的社会之安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略；司法保护人民，使之不受社会中其他人欺侮与压迫；建立并维持某些公共机关和公共工程。组织理论在这种条件下应运而生，而且一开始便走上理性化、科学化或技术化的道路，官僚制理论所反映的正是这种理性化的主客观要求，正如韦伯所言：“根据全部的经验，纯粹的官僚制的行政管理，即官僚体制的集权主义、采用档案主义的行政管理，精确、稳定、有纪律、严格紧张和可靠，也就是说，对于统治者和有关的人员来说，言而有信，劳动效益强度大和范围广，形式上可用于一切任务，单纯地从技术方面分析，这种形式可以达到几乎完美的程度，从某种意义上讲，这是一种实施统治形式上最合理的形式。

因此，官僚制管理体制有效地适应了当时社会从传统的农业社会向现代工业社会转化的内在需求，积极地回应了对社会的管理从非理性向以法治为基础的理性转变的历史性诉求。相对于传统的极权统治来说，官僚制避免了权力的滥用，抛弃了人治因素，体现了科学与法治的精神。马克斯·韦伯提出的官僚制理论的理性内核以效率为中心，而表现出来的组织模式与管理体制是专业化分工、层级制、下级对上级的服从、遵从法定规则以及非人格化等等。

4.官僚制的主要发展历程

（1）文官制度

文官制度的建立避免了个人恩赐制度和政党分肥制度所导致的卖官鬻爵、任人唯亲的泛滥，改变了政府官职变成赠授礼品的状态，避免了两党制所带来的政周期性政治震荡。在19世纪中期，英国就率先对文官制度进行了改革，建立了以功绩制为基础的政府雇员任用制度，这为以后英国近代文官制度的建立奠定了基础。受到英国制度的影响，美国也颁布了《彭德尔顿法》，法案的颁布标志着美国文官制度的确立。随后，西方的其他发达国家都纷纷以英国和美国的文官制度为蓝本，在借鉴西方发达国家的基础上建立了适合其国情现实的文官制度。从此，作为人事行政科学管理的制度—文官制度在世界上大多数国家逐步建立起来。

文官制度的基本原则有考试录用、专业化、功绩制、中立化、常任制以及终身制这六个方面构成。文官制度对政治和行政二分的思想进行了全面深化，在充分体现科层制形式合理性的同时，还为科层制行政培养了一批受过专门训练的、在政治上中立的、具有职业精神的、具有专业技能和知识的公务员队伍，并使政府雇员专注于政府行政效率的提高，从而在一定程度上化解民主与公平之间的矛盾。因此，英国文官制度的建立，在公务员正式作为一种行政体制进入管理体制的进程中具有划时代的意义。

（2）政治与行政二分法的理论

1887年，威尔逊在行政学开山之作—论文《行政学研究》中提出了政治和行政应该分离的思想。他认为行政问题应该排除在政治问题之外，不能和政治范围有相同的边界。具体地说，行政管理研究的领域倾向于事务性领域，是一个国家在“个别和细微事项方面”的行动，而政治则是在带有普遍性的重大的问题方面的国家机关的活动，因此它与政治领域所涉及的内容和事务相去甚远。所以，虽然行政的任务是由政治规定的，但是政治也不能完全操纵行政事务。威尔逊的这一思想使得行政学成为一门独立的学科，从此摆脱了和政治学不分的局面。古德诺的《政治与行政》与伍德罗·威尔逊于1887年发表的论文《行政学研究》在理论上高度吻合。古德诺是这样论述的：“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，前者谓之政治，后者谓之行政。”因为他们二人的理论贡献，行政学才真正地作为了一个独立的学科出现。此后的一个世纪左右的时间里基本上遵循了这一理论前提，甚至是将之发挥到了极致，以至于在20世纪的60年代以后不停地招致新公共行政学派及新公共管理运动学派的批评与指责，也许这也并非是当初这些学者的初衷，甚至超出了他们的意料之外。古德诺的理论核心是将国家的职能分为政治与行政两种不同的职能，政治代表着价值理性，而行政代表工具理性。在价值判断的理性前提下，行政完全可以采用科学技术的方法以最有效率的途径达到政治预设的价值目的。不管后来人们对政治与行政的关系如何界定，但在当时的历史环境下，一定程度上对政治与行政进行区分的理论贡献是绝对不容忽视的，而且也是非常必要的。

最为重要的是它在很大程度上促进了社会生产管理和国家行政管理与同时代科学的发展开始趋于合拍，科学的精神有了从自然界走向社会政治制度层面的可能。在此之前，因为资本主义生产方式的确立和人文主义思潮的影响，整体的社会状况已经有了很大的改观，但组织与社会的管理及民主政治制度的改革还相当有限，很多方面仍停留在传统的社会框架之内。

在前工业社会和工业社会初期，西方国家中政治与行政之间的界限十分模糊，政治内含并绝对控制着行政，行政隶属和依附于政治，即政治与行政同构或一体化。

到了工业社会早期，当人们对政党分肥制的弊病恨之入骨却无从医治时，政治与行政二分法理论似乎为西方发达国家提供了包治百病的妙方，并得到了学术界和实践界的青睐甚至是崇拜。以二分法为理论参照和改革路向，实践中的行政逐渐从实践中的政治的母体中分离出来，行政越来越具有独立自主性。一般认为，英国自工业革命之后就基本上确立了资本主义制度，但君主或者贵族仍在国家的政治格局中占据着绝对的主导地位，他们的利益和意志决定着国家的政治制度和方向，而行政管理基本上完全依附于政治，没有任何独立性可言。美国自从独立之后建立起了相对分权的民主政府，但行政管理相对于政治而言，并不具有多少的独立性与稳定性。

在美国，其独特的历史进程使其现代公共行政的发端和过程与欧洲有着不同的经历，在抗击英军的战争中，在外部势力（英国、法国、西班牙）和国内分裂主义、农民起义的威胁和刺激下，在自由和秩序的矛盾张力之间，美国终于建立起独特的中央政府，在经历了监护人政府（或绅士政府）和政党分赃时期以后，美国开始了以文官制度改革为核心的行政改革运动。

（3）韦伯的官僚组织理论

韦伯把法理型组织称为官僚组织，建立在法理型权威之上，遵从理性的法定规则。所谓的“官僚”，是指这种组织的成员是专门化的职业管理人员，并不含有一般语境中使用“官僚”一词的贬义。为了避免误解，有些学者把韦伯所说的官僚组织，改称为科层组织。韦伯认为，在近代以来的资本主义社会中，官僚组织是对大规模社会群体进行有效管理的基本形态。建立在传统型权威基础上的传统型组织，与官僚组织具有外观上的相似性，一般称为传统的官僚组织，但二者存在着本质的不同。在官僚组织中，由制度规定组织层级、部门划分、职位设置、成员资格，能够形成非人格化的层级节制体系和部门结构，组织成员是否胜任仅仅取决于他的能力，而不是取决于他对组织领袖的个人忠诚和个人依赖。传统的官僚组织中虽然也有规章体系，但它的典章来自传统习惯，组织成员之间的关系是建立在个人关系、喜好偏爱、社会特权的基础之上，不能形成法理型权威。魅力型权威所构成的魅力型组织，基本特征是没有程序规则，缺乏等级和部门分工，因而没有稳固的制度基础，不可能持久。随着组织权威的演变，组织类型也逐渐向传统型组织和官僚组织过渡。安东尼·唐斯认为，“大量的实际情况表明，一个官僚组织的产生，通常是因为一小群狂热者的积极鼓吹和行动的结果。他们的目的是想将其特殊的想法大规模地付诸实施。通过自发产生的企业家精神而设立的官僚组织比较符合这种情况。”

基于这种理性基础上的官僚制的特点可以概括为专业化分工、等级制、法定规则及非人格化四个方面。专业化分工是奠定亚当·斯密的经济学大厦的基石，而韦伯则把专业化和人类理性紧密联系起来，从社会学意义上探讨分工问题。分工可以提高效率，是理性结构化的需要，在技术分工体系中，以考试选拔成员，技术资格决定职务和级别，权力与职务以法律制度的方式赋予组织职务而非个人。组织结构中有专业技术和知识差异，无社会身份的等级划分，消除了人身的特权，改变了传统的社会结构。官僚组织中的职位，按权力大小和“命令—服从”关系，形成金字塔形的等级序列。这种等级制区别于传统社会的身份等级，摆脱了人身依附和特权。

组织成员有职权的高低，却无身份的贵贱，官僚制打破了传统农业社会中森严的社会等级，为建立近代以来的人人平等的契约型社会创造了先决性的条件。官僚组织的构建形成、部门分工、职位设置、成员选拔，、一直到组织的运作，每一个成员的权力和责任，都是由法律制度明确规定的。法定规则由协商达成或上级理性制订，所有成员一律遵从。官僚组织的法定规则是一种非人格化的表达，组织的运行不依个人的意志为转移，不受个人的感情的支配，祛除个人魅力并排除价值的影响。

官僚制本质上来说只是行政管理的工具，是工具理性的最佳体现。韦伯对三种权威的论证和组织类型的划分是按纯粹的理想类型进行的。这种“理想型”是自然科学的一种研究方法，韦伯首先将之引入到社会学领域，即为了研究的便利，对现实中组织要素取其典型的状态，将之视为理想的类型，而非对现实的真正描述，现实组织中的组织及其权威却连续分布于三种理想状态之间。当然，韦伯理想中的组织类型是祛除了价值和魅力的官僚组织，从纯技术上看是最完善的，也是最合理的形式。

此后的管理体制把行政从政治中分离出来，在价值中立的基础上追求工具理性的最优，价值和魅力的因素仅被局限于政治的领域而与行政无干，正是出于对官僚制的工具理性的理解而设计的。

韦伯的官僚组织理论首先从界定社会的统治类型开始，即我们所说的组织权威或社会权威。有社会组织的地方，就应该有合理的社会统治，也就理所当然有社会权威。任何一种组织都是以某种形式的权威或者权力为基础的，如果没有某种形式的权力来指导组织就不能实现其组织目标；权力能消除混乱，带来秩序。要实现对组织的领导或者指挥，保证组织的协调运行，权威必不可少。韦伯是对权威进行分类的第一人，他对权威进行了历史的考察和分析，认为合法的权威不外乎三种历史形态：法理型权威、传统型权威和魅力型权威。

“合法性统治有3种纯粹的类型。它们的合法性的适用可能首先具有下列性质：

① 合理的性质：建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性之上，他们是合法授命进行的统治。

② 传统的性质：建立在一般的相信历来适用的传统的神圣性和由传统授命实施权威的统治者的合法性之上（传统型的统治）。

③ 魅力的性质：建立在非凡的献身于一个人以及由他所默认和创立的制度的神圣性，或者英雄气概，或者楷模样板之上（魅力型的统治）。”

法理型权威是由传统社会走向现代法治社会的必然产物，是理性追求的最佳体现。相对其他两种类型的权威，它最稳定且最有效率，其他两种权威类型也将最终向这种权威发展。这种权威下的组织关系是法定的，组织的行为规则如同是为机械化生产设置的规则一样是理性的结果。传统型权威上的统治者与被统治者的关系只有命令服从和人身依附，所遵从的规则是社会传统的习俗和惯例，而不是法律制度。魅力型权威来自于领袖人物的超人魅力，可以是超越凡俗的气质、人品、性格、学识、智慧和能力等因素，甚至可以被认为是受某种魔力制约的超常能力。

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