《矿山安全法》及其实施条例亟待修订

《矿山安全法》及其实施条例亟待修订

一、《矿山安全法》存在的主要问题当前，由于《矿山安全法》颁布的时代背景发生了很大变化，新情况新问题在不断涌现，如管理体制、工作方式、执法主体、监管对象、企业组织形式发生变化后，该法已不适应当前的实际需要，亟待修改和完善。（一）要以主要依靠行政命令的工作方式，不适应新形势的需要。在九十年代初计划经济体制仍起很大作用的背景下，政府主要依靠和使用较多的是行政手段，体现在法律条款中的是“权力政府”。例如，法中虽未明确规定保障安全监督执法主体的工作条件和手段，执法主体依靠行政方式也较好地实施了监督执法职能。再如，《矿山安全法》共有９条“法律责任”，其中仅有２条规定了经济处罚，对执法监督人员的责任只是笼统地作了规定，特别是虽然赋予了监督执法部门的权力，但却未规定其应当承担的法律责任。当前，在市场经济体制的新形势下，权力政府转为责任政府，行政手段在某些方面作用不大，且该法未针对矿山安全生产工作的特点制订相应规定，出现了安全监管机构不健全、人员严重不足和缺少必要的经费和装备等问题，以致“有法难依”。而在一些边远贫困地区，由于交通不便，缺乏保障机制，安全监管工作异常困难。加上法律对违法矿山企业的处罚规定力度不够）熏以致监督执法的手段软弱。（二）要以国有企业为主要调整对象，不适应新形势的需要。在当时非公有制经济尚未发展的情况下，该法的主要调整对象为国有矿山企业，法中设定的内容主要针对的是这类企业。然而当前非公有制小矿山的大量涌现，国有矿山企业与其在矿山规模、设备设施、安全投入、技术工艺水平、管理水平、人员素质等诸多方面都有很大差距，以致该法在不少方面的规定不适用于非公有制小矿山。尤其是《矿山安全法实施条例》将“矿山”定义为：“是指在依法批准的矿区范围内从事矿产资源开采活动的场所及其附属设施”，造成了非法矿山即使不安全生产，也能消遥于本法之外，这是该法的一大缺陷。从设立《矿山安全法》的本意看，是针对所有“从事矿产资源开采活动，必须遵守本法。”为此，凡是实施了不安全生产行为的矿山企业，都应当毫无例外地依照本法受到相应的责任追究。至于非法矿山应当受《矿产资源法》等相关法律的追究，则另当别论。因为《矿产资源法》未规定其有替代《矿山安全法》的义务。（三）矿山安全监督管理工作的衔接，不适应新形势的需要。由于国家机构改革和政府职能的转变，矿山安全监管的主体发生了很大变化，法中规定的政府“管理矿山企业的主管部门”已不存在，由此造成法中的相关规定在实际工作中难以操作。因为在市场经济条件下，企业的独立性决定了包括安全生产在内的管理，应当由企业自己负责，政府有关部门主要承担监督和服务的责任。且法中规定的执法主体由“劳动行政主管部门”，现已转给安全生产监管部门承担。同时，由于本法与相关的法律法规缺乏衔接，存在法律漏洞。例如，《矿山安全法》第八条规定：“矿山建设工程安全设施的设计必须有劳动行政主管部门参加审查。”第十三条规定：“矿山开采必须具备安全生产的条件”等，而根据《矿产资源法》以及《矿产资源开采登记管理办法》的规定，国土资源部门颁发采矿许可证，无须安全监管部门的有关审查即可通过登记，使不少缺乏安全生产条件的矿山企业合法地进入了市场，也由此带来大量事故隐患。特别是法中未对作为高危险行业的矿山企业，设定安全生产条件审查规定。这些都给我们实施安全监督执法工作带来诸多不利。（四）法律条款过于简化和粗化以及缺乏可操作性，不适应新形势的需要。在当前依法治国、依法行政的新形势下，特别是从实际工作需要看，法律层次的规范应当尽可能完整、具有可操作性，否则由于下位法的效力欠缺，一些事情的处理将很困难。例如，矿产资源开采活动中的勘探，也同样存在安全问题，但《矿山安全法》基本未作规定；对矿山闭坑（闭库）雪的处理，由于该法规定较笼统，在无相应条件的保障下，实际操作十分艰难。特别是《矿山安全法》在具体条款中主要是针对固态矿产资源开采，而对石油天然气开采活动基本未作规定，以致石油天然气开采企业的安全生产，缺乏法律层次上的具有针对性和可操作性的依据。由于石油天然气开采企业是“没有围墙的工厂”，其安全生产外部环境的优劣，对企业安全生产是至关重要的问题。近年来，石油天然气管道屡屡出现打孔盗油偷气和非法占压等诸多问题，其中的原因之一就是法律法规不健全、不完善。这种状况与石油天然气开采在我国国民经济中所占的重要地位极不相称，特别是我国有关法律法规对如此重要的行业，未能发挥应有的法律保障作用，这是极不应当的。二、修订该法的主要意见上述情况表明，尽快修订该法已是不争的事实。其有关条款应当与《安全生产法》衔接，但作为矿山生产所具有的高危险性，对其有关条款的设定如机构配置等，需要考虑有所突破，做到细化、量化和高标准化。为此，修订该法应坚持法的前瞻性、可操作性，且与各相关法律法规保持协调性，特别是在明确政府及部门权力的同时，应当强化其相应的法律责任。另外，除了该法以外，非煤矿山领域的安全生产，尚无一部针对性和操作性较强的法律法规。因此，应当尽快组织力量抓紧开展修订工作。（一）要设立履行安全监管职能的保障条款。法中应当明确规定安全监管机构和人员的配备标准，给予安全监管部门履行职能必要的手段，如经费、装备等，使其能够切实担负起法定职责，特别是在乡镇一级。由于我国乡镇、私营矿山占矿山总数的８０％以上，此类矿山是安全监管的重点。但《安全生产法》将安全监管权限规定为县级以上，以致需要承担具体落实工作的基层，没有安全监管职能。鉴于此，或者从《矿山安全法》中予以突破，授予乡镇一级安全监管职能，明确其权力义务以及法律责任；或者规定由县级政府向乡镇一级派出安全监管机构，代为履行安全监管职责。同时，对安全监管人员的法律责任要作明确合理的规定，凡尽到职责的，不应一出事故就笼而统之地处理他们。对于无证小矿山，由于与基层政府或相关人员存在密切的利益关系，因此需考虑让他们承担一定的法律责任。（二）要进一步明确执法主体，理顺相关部门的有关职能关系。修改《矿山安全法》的执法主体，明确安全生产监管部门负责综合监督管理职责，以及其他各相关部门在矿山安全方面应承担的职责，如国土资源、公安、监察、工商、卫生、质检等部门以及工会组织，并对未依法履行职责需承担的法律责任作出具体规定。同时，根据市场经济的管理方式，将原矿山企业行政主管部门承担的职责作相应调整，明确规定各项安全管理责任由企业承担。（三）要设立矿山市场准入的基本条件条款。为保障矿山安全生产，防止业主只顾眼前利益和短期行为，应当提高矿山企业的市场准入门槛。包括对矿山企业的规模、生产经营者的基本条件、承包制度等设立相应条款。如设定矿山年开采量的底限、机械化程度、承包人资格、作业者文化素质、采矿权承包期限等。同时，由于矿山开采的特殊性，应明确规定矿山企业对闭坑（闭库）雪的安全管理和投入等方面的责任，防止遗留事故隐患。如设立安全基金，可采取在建矿时扣留或在开采过程中提留等办法，以保证届时所需资金来源。鉴于目前很多乡镇和私营矿山企业的矿长或企业法人，实际不是企业的决策人，因此，对具有企业经营和安全投入决策权者，应当设定其相应的安全生产法律责任。（四）要建立矿山安全生产许可制度。对矿山建设项目的“三同时”，资源利用、生产经营和安全生产条件许可等项工作，设立相互关联和制约的条款。强化安全许可在矿山开办、续采换证等方面的前置作用，变事后监督为事前把关与事后监督相结合，防止各自为政以及给违法违规行为造成法律空隙。（五）雪要设立石油天然气安全开采条款。要针对气、液态矿产资源开采的特点，在法中设立石油天然气安全开采专门章节，分别对陆地、海洋石油开采设定相应条款，并明确相应级别安全监管部门和企业安全管理的职责。法中要体现政府为企业服务的理念，石油企业作为纳税大户，有权享受政府对其外部安全生产环境的保护。为此，法中应当强化政府对保障石油天然气安全开采的责任。如对输油气管道非法占压、盗窃原油天然气和电力资源、海底管道和电缆安全等问题，政府有责任和义务为企业做好安全保障、创造良好的社会环境。鉴于海洋石油安全监管工作的特殊性，如海上石油开采作业对安全检测、认可和发证等需作大量具体工作，且要求时效性极强；同时，海洋石油的地域范围不易划分，难以将有关监管职能交给地方安全监管部门承担等。为提高效率，避免因有关监管工作不到位而引起国际诉讼，可将一些技术性强的职能以法定形式授权给有关机构承担。（六）要加大对违法违规行为的处罚力度。增加违法违规处罚的手段，明确规定处罚的具体办法。如强制炸毁、封闭井（洞）雪口，没收或销毁违法生产设备等；对非法企业，电力部门不得为其供电、生产经营单位不得为其提供火工品及氰化钠等物品。要针对行政处罚难以执行的情况，设立保障实施处罚的条款，确立法的权威性和严肃性。同时，要切实发挥经济手段的作用，提高经济处罚的水平，使经济处罚的额度高于实施违法违规行为所得利益，使之得不偿失。例如，对小矿山企业设立安全押金制度，以解决发生工伤事故后，业主逃逸所带来的经济赔偿问题等。（七）要强制实行工伤社会保险制度。矿山企业是高危险行业，要在法中规定矿山企业必须实行工伤社会保险，以及违反者应当承担的法律责任。同时，随着经济的发展，应当逐步提高对伤亡人员的经济补偿标准。张炳曾

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