走出城管困局的体制改革方向
——“大城管”的思考
摘要：在一系列城管执法恶性事件曝光后社会民众谈城管“变色”；城管执法机构相关人员也是苦不堪言，城市综合管理的政策性文件本身的模糊、地方执法机构建制层级混乱、执法人员短缺、执法人员遭受社会歧视等问题层出不穷。原本的城市管理体制走到了十字路口，各地城市管理执法机构纷纷进行相应的改革，以谋求城市管理体制的有效运行。目前为止，城市综合管理局、城市管理行政执法局、建设局或规划局下设城建监察支队或城管执法局模式等几种模式在各地的到有效实践，并且获得了不同程度的效果，也为我国全国的城市管理执法机构改革提供了大量的实践经验。截止目前，学术界对于城市管理的理论也有从管制到治理的分析，本文旨在分析有关实践信息，以得出城市管理机构改革的有效一般性经验。
关键词：城市管理、体制改革
一、改革实施背景
在一系列城管执法恶性事件曝光后社会大众谈城管“变色”；城管执法机构工作人员也是苦不堪言，面临社会大众的职业歧视以及被管理者的强烈抵抗；城市综合管理的政策性文件本身的模糊、地方执法机构建制层级混乱、执法人员短缺、执法人员遭受社会歧视等问题层出不穷。城市管理执法机构纷纷进行相应的变革，执法方式总体向柔性执法发展，如武汉市的“下跪执法”、杭州市序化管理、美女执法等等。这些执法方式的变革只是个别城市的改革实践，并不足以彻底解决城管执法的深层问题，也应当进行相应体制的改革，城市管理行政机关才能真正的适应社会的发展步伐。
为什么要进行体制改革？机制改革是具体执行方式的改革，在下文叙述中城管体制问题分析中可以看出，外在的执法方式的不适当，其根本原因是内在机制的不协调。如果不进行根本体制的变革，仅仅改变相关的执法方式，只能城管执法机构暂时性的退让，放弃强硬的执法手段以柔性执法代替之来缓和城管执法过程中与民众之间的矛盾，这样就出现一个表面上城市管理权与尊重民众权益的平衡，然而，这样就是把社会管理工作与民众的合法权益放在对抗的两面。如果社会管理权要以牺牲公民的合法权益为基础，社会管理权与公民合法权益方面对立面，一旦任何一方的利益天平倾斜，这种平衡将会轻易被打破，随之而来的便是一系列现今阶段的问题。社会管理是国家机关根据公民让渡的权利，为了公共利益而实施的管理工作，其目的是为公民提供更好的服务、创造适宜的生活环境。在这个层面上，社会管理与维护公民的合法权益便处于同一目的的不同两个方面，一项是公民授权国家实施，一项由公民自己维护。在立法层面上，国家应当将为民服务的理念贯穿于城市管理的各个方面，以服务而不是以管理为出发点，便能够有效的实现社会管理权与维护公民合法权益的目标一致性，便不会因为任何一方利益的变化而轻易引发国家机关与公民之间强烈的矛盾冲突。
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