国外食品安全监管体系的变迁及综述
食品安全问题不但是中国当前急需解决的问题，也是一个亟待解决的全球性难题。每年世界各地都要发生多起重大食品安全事件， 仅以乳制品安全事件为例，近年来就发生过：1955年日本著名乳制品企业森永公司有毒化合物当作乳质稳定剂在奶粉中添加事件， 日本最大奶制品企业雪印公司特大污染事件， 丹麦产荷兰“多美滋”奶粉受微小金属颗粒和润滑油污染事件， 美国雅培婴儿奶粉事件， 的雀巢奶粉碘含量超标事件， 美国Gentilease婴儿奶粉含金属颗粒超标事件等。食品安全事故使各国加快了健全监管体系的步伐，一批法律相继出台并不断调整完善。发达国家的食品监管体系大都经过了几十年甚至上百年的发展。
当前食品安全的问题已远远超出传统的食品卫生或食品污染的范围，而成为人类赖以生存和健康发展的整个食物链的管理与保护问题。经济形式的变更、产业分工的专业化以及新技术的发展，都决定了食品安全监管是个不断变化、与时俱进的过程。美国的食品安全监管，就经历了一个由乱到治的过程，非常典型。美国食品安全监管体系的变迁大致能够分为以下四个阶段：
第一阶段是自由竞争阶段，时间是从美国建国到18 代早期。在这段时间里，由于资本主义经济尚未大规模发展，与食品有关的商业贸易多限于各州境内。因此，当时主要由州政府负责对食品的生产和销售活动进行监督，而联邦政府则主要负责管理食品的出口。
第二阶段是由乱到小治阶段，时间是在1850年代到19 代初期。到了1850年代中晚期，由于资本主义大工业的迅猛发展，食品贸易由各州而扩展至全国。在巨额利润的驱使下，食品市场出现了制伪、掺假、掺毒、欺诈现象。牛奶掺水、咖啡掺炭在当时司空见惯，甚至还有不法奸商在牛奶中加甲醛、肉类用硫酸、黄油用硼砂做防腐处理。在公众的重压之下，19 ，国会经过了《纯食品和药品法》和《肉类制品监督法》。这标志着美国食品安全监管走上了法制化的道路，极大地遏制了食品生产经营领域的违法行为。
第三阶段是由小治到大治阶段，时间是在19 代早期。最初的《食品药品法》和《肉类制品监督法》没有对食品标准问题作出规定。因此人们无法经过食品的标签或者外观来判断其成份或者质量，大量使用各种人造材料、添加剂的食品开始充斥市场。1938年，国会制定了《食品、药品和化妆品法》，该法案对食品安全监管体制作了较大的调整，扩大了FDA（食品药品管理局）在食品安全监管方面的权力，奠定了美国现代食品安全监管体制的基础。此后FDA根据法律的授权制定了大量的部门规章，进一步加强了食品安全监管工作。
第四阶段是完善与加强阶段，时间是由1950年代到现在。《食品、药品和化妆品法》颁布以后，有关部门加强了对食品安全的监管。此后出台的与食品安全有关的法律都以该法所确立的基本框架为前提，或者对该法的部分条款进行修改，或者对某种食品的管理专门作出规定，以应对食品安全领域不断出现的新问题。当前美国已经形成了一套完善的食品安全监管体系，它包括一个保护公众健康的联邦强制执法机构；一系列强有力的、灵活的、以科学为依据的法律法规；一个全面的、有效的机构协同监管体系；先进的HACCP 管理技术和在政府行政部门的主导下进行的缺陷食品召回制度
经过多年的发展，欧美发达国家普遍建立起了较为完善的食品监管体制。不同国家的食品安全管理体制有所不同，有多部门管理的，如美国联邦及各州政府具有食品安全管理职能的机构有20个之多；有单部门的，如加拿大、德国都是由一个专门的部门来监管食品安全；也有专设部门进行独立监管的，如英国的食品标准局， 该部门完全独立于其它中央政府机构, 全权代表英王履行食品安全执法监管职能, 并向英国议会报告工作。
尽管各国管理体制不同，但监管的内容基本一致，都包括完善的法律法规、从源头到终端的全过程监管、严格全面的检测体系、高效快速的追溯体系以及强有力的召回机制。
一是法律法规体系庞大，覆盖面广。美国食品质量安全法律法规体系庞大，涵盖食品产业各个领域、各个环节。美国现行的食品安全有关法律包括《联邦食品、药品与化妆品法》《联邦肉类检验法》、《食肉制品检验法》《蛋制品检验法》《食品质量保护法》《公共健康服务法》《食品添加剂修正案》《色素添加剂修正案》《药物滥用控制修正案》和《婴儿食品配方法》等。二是法律法规与时俱进，不断修正。日本现行的《食品安全法》前身是1947年的《食品卫生法》，该法一共经过了11次的修订。根据不同社会时期出现的新问题，日本不断修改和完善相应的法律法规，保证了《食品安全法》能适应国内外食品安全现状的改变，从而避免因法律的滞后阻碍经济社会的发展。
各国对食品安全监管有一个基本共识， 即食品由农产品的生产到最终用于消费是一个有机、连续的过程，因此对其管理也不能人为地割裂，均强调对农产品质量安全的全程性管理。这种全程性管理强调从农业投入品开始，对食品由生产到消费的各个环节进行管理。从国外经验来看，进行全过程监管主要有两个特点。一是精简的管理机关。全程监管要求尽可能地减少管理机关的数量，由尽可能少的机关对食品安全进行全程性管理，以有效避免分段监管模式诸环节间的疏漏或重复，从而提高监管效率。当前实行多部门管理的国家，也都无一例外地建立了食品安全综合协调机构，强化了责任监督，以消除因多头管理可能出现的职责不清和监管空白。二是加强预防和对关键点的控制。当前很多国家都在食品的多个领域采用HACCP(危害点控制法)，这种方法强调的是在生产过程中经过预防将可能发生的食品安全危害消除或降低到能够接受程度，而不是靠事后检验来保证产品的安全性。HACCP管理体系运用食品工艺学、微生物学、化学和物理学、质量控制和风险评估等方面的原理和方法，对食品在整个生产过程中可能发生的生物、化学、物理因素进行危害分析（HA），并针对其中的显著危害在食品生产、加工的适当步骤建立关键控制点（CCP），采取相应的控制措施，有效地防止和消除食品安全危害或将其降低到可接受的水平。
一是检测标准严格而丰富。如欧盟将农产品标准分为强制型与自律型。强制标准由欧委会以法律、法规颁布，适用农产品生产、初级加工、储运卫生、检验检疫、销售安全等方面。自律标准由欧委会及成员国委托标准制定机构或行业协会制定，适用技术性和操作性强的规则或规范。欧盟农产品相关检测标准数量多、水平高、法规严，特别对产品环境标准的要求让一般国家望尘莫及。二是组织机构富于层次性，涵盖政府检测、独立的民间检测和企业自检三个层次。在日本、欧盟、美国等发达国家，除了有严格的政府检测体系之外，还有规范的民间检测机构进行消费品质量检测工作。美国有一本民间组织主办的杂志，定期到市场上随机购买消费品，然后按照严格的检验程序和标准进行检验，并将检测结果登载在杂志上。这本每周出版一期的杂志在消费者中有着十分巨大的影响力，许多美国家庭都根据这本杂志发布的情况指导自己的消费，这就对许多企业形成有力的制约，迫使其不能不十分重视自身产品的安全与质量问题。三是中央和地方的检测体系彼此独立又相互协调，以美国为例，一方面联邦政府在全美设立多个检验中心或实验室并派驻大量调查员，而不依赖州政府；另一方面在具体问题上与州政府签订协议，授权当地机构按联邦的方法检验食品。
可追溯系统更是在产品供应的整个过程中对产品的各种相关信息进行记录存储的质量保障系统，其目的是在出现产品质量问题时，能够快速有效地查询到出问题的原料或加工环节，必要时进行产品召回，实施有针对性的惩罚措施，由此来提高产品质量水平。可追溯系统起源于欧盟，自从1986年英国发生疯牛病以来，欧盟率先进行了肉牛和犊牛的可追溯性研究，欧盟各国均建立了牛及牛肉标识追溯系统；加拿大、美国和日本也是在本国发生疯牛病后，纷纷引入了肉牛全程标识追溯系统。随着技术的成熟，可追溯系统的应用不断扩大，现在已经涵盖到生鲜水果和蔬菜的领域。国外的可追溯系统主要有两个特点：一是“身份证”式标识系统。详细标识农产品和食品转移全程，据此追查发生问题的具体环节。如美国国家动物标识系统（NAIS）经过对动物的记录追踪，能于48小时内确定所有与其有直接接触的企业。德国食品注有生态农业或传统农业“生产食品的质量保证标识”，据此追查问题环节，如经过对入市鸡蛋编码，可查及具体养鸡场或鸡笼。二是快速预警系统。欧盟食品和饲料快速预警系统（RAFSS）提供了快速通报成员国食品风险的两类标准程序：预警通报，当有风险产品已上市而需立即采取措施，由首先发现的成员国发出通报；信息通报，对已确认存在风险但未进入其它成员国市场的产品进行通报。
食品召回遵循经济活动中诚实信用的道德准则，在现代食品安全管理中成为越来越受到重视的调控手段。食品召回就是使一些对公众健康和安全产生不可接受风险的食品撤出销售、分销和消费领域的行动。欧美发达国家的食品召回制度岁各有特点，但仍存在诸多共性。一是监管部门精简，职责明晰。美国召回主管机构是农业部的食品安全检疫局和食品药品委员会，两部门平行协作；澳大利亚的召回由澳新食品标准局进行纵向管理。各监管部门既拥有涵盖食品召回各个环节的职权范围，同时又被赋予充分的权力，在自身权力所及范围内保证对食品召回工作全面、深入地管理，就避免了职权交叉情况的出现，一旦问题发生也能做出迅速反应。二是评判标准规范、统一。各项法规对食品召回过程中的责任人以及其所应承担的具体责任都有明确规定，对缺陷食品或者不安全食品的界定和评估标准统一，不至出现标准模糊甚至相互矛盾的情况。三是激励机制完善。国外针对食品召回都有相应的激励机制，除了对违法行为坚定不移的惩处外，另一方面也最大限度保护企业的商业机密，维护企业形象和利益。另外商业保险或来自其它渠道的资金支持也可在一定程度上弥补企业由于实施产品召回而造成的损失，这些都极大地调动了责任者的产品召回积极性。
本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/3c255110af02de80d4d8d15abe23482fb4da02fe.html
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