卫生监督案例分析

卫生监督案例分析

一起非法生产保健食品处罚案评析

【案情简介】2001年3月9日下午2点，海阳市卫生防疫站接到匿名举报电话称该市东村镇某村南有一食品厂无证生产保健食品，且该厂正准备外迁，希望迅速查处。接到举报后，海阳市卫生防疫站领导迅速组织了四名监督人员赶往案发现场。当执法人员到达现场时，该厂工人已将“保健食品”成品及原料装车，准备外运。执法人员立即进行了查封和现场监督检查。检查时发现该厂在未办理食品卫生许可证、未取得卫生部保健食品批准文号的情况下，私自于2000年8月份生产“济生牌”方便粥。其产品说明书上有补肾、降压等疗效宣传，产品外包装标注地址与实际生产地址不符。鉴于这种情况，执法人员当即决定对该厂的全部产品及原料进行封存，共封存成品4000kg，原料2700kg，价值人民币约30万元。该公司非法生产保健食品违反了《食品卫生法》第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十七条之规定，依据第四十条、第四十五条、第四十六条之规定，给予了取缔、罚款人民币2000元的行政处罚。

【案例评析】该厂在未办理卫生许可证和未取得卫生部保健食品批准文号的前提下生产保健食品，其产品说明书上有补肾、降压等疗效宣传，产品外包装标注的生产地址与实际生产地址不符，这一违法行为事实清楚，证据确凿，未取得卫生许可证，从事食品生产经营活动的违法事实，依据《食品卫生法》第四十条规定：“予以取缔、没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款，没有违法所得的，处以五百元以上三万元以下的罚款”。未取得卫生部批准文号，私自生产保健食品，且说明书上有虚假的疗效宣传这一违法事实，《食品卫生法》第四十五条规定：“责令停止生产经营，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款，没有违法所得的，处以一千元以上五万元以下的罚款”。产品外包装生产地址与实际生产地址不符的违法实事，《食品卫生法》第四十六条规定：“责令改正，可以处以五百元以上一万元以下的罚款”。综合以上情况，给予了取缔、罚款人民币2000元的行政处罚，可以说本案处罚较为轻缓，可考虑没收违法所得。

一起食品卫生行政诉讼案例的分析与思考

摘要：作者通过对一起食物中毒的调查、处理以及行政诉讼应诉案件的分析和讨论，提出了一些建议，以期有效的、规范地处理食物中毒和行政应诉。

关键词：食物中毒  行政诉讼  案例分析

   2005年12月29日，北京市XX区卫生局依据《中华人民共和国食品卫生法》以及《食品卫生行政处罚办法》有关规定，对北京XX学院实施了行政处罚，北京XX学院不服，提起了行政诉讼，经法院判决，维持了北京市XX区卫生局的行政处罚决定。现将案例分析如下：

一、案例介绍  

    2005年10月11日20时53分，北京市XX区卫生局接到XX医院报告，称有数十名山东XX旅游团来京游客因腹痛、腹泻在该院就诊，怀疑病因与食品有关。北京市XX区卫生局接报后，派监督员对提供该旅游团用餐的北京XX学院大厦餐厅进行了监督检查，发现其未取得卫生许可证从事食品生产经营活动，并且存在食品生产经营过程不符合卫生要求等问题；同时，经对该团102名游客进行食物中毒调查，判定此次山东XX旅游团66名游客出现恶心、呕吐、腹痛、腹泻等症状是由于食用了北京XX学院大厦餐厅提供的食品引起的细菌性食物中毒，致病菌为副溶血弧菌和奇异变形杆，中毒餐次为2005年10月11日早餐，中毒食品不详。因此，北京市XX区卫生局对北京XX学院因其经营北京XX学院大厦餐厅未取得卫生许可证从事食品生产经营活动、食品生产经营过程不符合卫生要求并造成食物中毒等违法行为，合并处以罚款人民币伍万元整的行政处罚。

二、争议要点

    北京市XX区卫生局于2005年12月29日作出行政处罚决定，当天向北京XX学院进行了送达。北京XX学院不服，于2006年1月13日向北京市XX区人民法院提请诉讼，法院依法组成合议庭，于2006年3月14日、4月4日公开审理了此案，由于法院延长审理期限，于同年6月29日作出行政判决，维持了区卫生局的行政处罚决定。

（一）本案争议要点

1. 原告北京XX学院称其不是造成食物中毒的北京XX学院大厦餐厅的食品生产经营者，原告认为被告认定的北京XX学院为被处罚主体是错误的，并向法院提供了北京XX学院大厦与北京XX学院大厦餐厅经理陈X签订的该大厦餐厅租赁合同，以此来证明北京XX学院大厦餐厅的经营与北京XX学院无关，食品生产经营者应为陈X。

2.原告认为在实施行政处罚过程中，被告没有对相关证据进行听证，剥夺了原告的陈述申辩权，程序违法。

（二）北京市XX区卫生局的应诉

1.北京市XX区卫生局答辩认为2005年10月11日接到医院举报后, 立即对给山东XX旅游团供餐的北京XX学院大厦餐厅进行了现场监督检查，发现其未取得卫生许可证从事食品生产经营活动等违法事实。10月31日，原告委托其一名党委常委及办公室副主任吴X到被告处接受调查。随后，在整个案件的调查处理过程中，吴X代表原告始终承认原告作为北京XX学院大厦餐厅的经营者未取得卫生许可证从事食品生产经营活动、食品生产经营过程不符合卫生要求并造成食物中毒等违法行为，接受了被告对原告的处罚，并且原告于2006年1月12日将人民币伍万元整的罚款全部缴纳。

    由于原告提出的证据——租赁协议，系其在被告调查该案时未提供的证据，法院准许被告进行补充调查相应的证据并开庭质证，被告进行了补充调查，由工商及事业单位法人登记管理部门提供证明，证明“北京XX学院大厦”不具有独立的法人资格；由公安部门提供证明，证明“北京XX学院大厦”的公章未进行备案，说明北京XX学院大厦不具备与任何人签订租赁协议的能力；经现场拍照，证明在北京XX学院大厦建筑外立面上有明显的北京XX学院标志；对该学院网站登出的的有关说明北京XX学院大厦与北京XX学院存在着隶属关系的资料进行了公证，保全了证据，以上证据均说明北京XX学院就是北京XX学院大厦餐厅的经营者，而不是陈X。原告对被告补充证据的真实性不持异议。

2.被告在处罚过程中，于2005年11月11日向原告下达了行政处罚陈述申辩告知书，告知其享有陈述、申辩的权利，由原告的受委托人吴X签收。12月5日，被告对原告下达了行政处罚听证告知书，告知拟作出处罚的事实、理由及依据，受委托人吴X签收，并且在法定期限内未申请听证。12月29日，被告对原告送达了行政处罚决定书，由受委托人吴X签收。

（三）北京市XX区人民法院判决

    北京市XX区人民法院认定被告作出的处罚决定，认定事实清楚，证据充分，严格履行了《中华人民共和国行政处罚法》规定的法定程序；其针对责任单位有两种以上应当给与行政处罚的违法行为，分别裁量、合并处罚，符合《食品卫生行政处罚办法》的规定，适用法律、法规准确。故对被告作出的行政处罚决定予以维持。

三、讨论

    作者作为此案的直接参与人，参加了从食物中毒接报、调查处理、应诉的全过程。评析本案，有胜诉的成功经验，也有值得思考和今后工作中借鉴之处。

（一）成功经验

1.违法事实认定正确。现场检查事实清楚、食物中毒认定科学准确、文书书写规范，作为行政处罚的主要证据为胜诉打下了良好的基础。

2. 适用法律、法规正确，北京XX学院违法事实清楚，证据充分，违反了《中华人民共和国食品卫生法》有关条款的规定，依据《中华人民共和国食品卫生法》和《食品卫生行政处罚办法》有关条款的规定，作出了合法的行政处罚。

3. 北京市XX区卫生局在行政处罚过程中严格履行了《中华人民共和国行政处罚法》规定的法定程序，先后对北京XX学院送达了《行政处罚陈述申辩告知书》和《行政处罚听证告知书》，告诉其享有陈述、申辩的权利以及拟作出处罚的事实、理由及依据，并且在法定期限内作出了行政处罚决定，并向当事人送达了《行政处罚决定书》。

4.证据充分、主体认定正确。证据包括送达回执、食物中毒个案调查登记表、非产品样品采样记录、产品样品采样记录、现场检查笔录、调查笔录、北京市XX区疾病预防控制中心检测报告、关于北京XX学院大厦造成食物中毒事故的调查报告、授权委托书、中华人民共和国组织机构代码证复印件、法人李某身份证复印件、授权委托人吴某身份证复印件，以及补充调查时的有关职能部门提供的证明材料、证据保全的网络资料、现场所拍照片等。法院认为北京市XX区卫生局提供的证据充分、合法，为本案的胜诉提供了有力的保障。 

（二）思考

1.案件调查应当全面、细致，案件立案后，应当制定详细的调查方案。调查方案主要应主要包括调查人员的组成，应当查明的问题和线索，调查步骤、方法和措施等内容。在调查中能够证明案件起初情况的一切事实，都应该作为证据进行收集。在本案的调查过程中，原告一直承认其是造成食物中毒的北京XX学院大厦餐厅的所有者和食品生产经营者，被告应要求其提供作为食品生产经营者的房屋使用证明等证据，让每一个确定的违法事实都有相应的证据来支持，而不单是当事人在调查笔录上的口头承认，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条规定：“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。” [1]这样被告就可以避免再进行补充调查了。

2.明确职责，增加大要案处理的投入。在本案涉及上百人的食物中毒调查处理过程中，仅投入了几名监督员进行调查处理，不仅负责流行病学调查、采样、送检、撰写食物中毒报告及分析，还要对违法当事人进行调查、依法查处，监督员不仅是行政执法者，又是技术专家，复杂交叉的工作程序，不明确的职责，影响这起食物中毒案件深入细致的调查，笔者建议在食物中毒等突发事件涉及发病人数达到一定数量时，应成立调查处理专案组，既有疾病预防控制中心的技术人员，又有卫生执法人员，分工合作各尽其职，对事件进行深入细致的调查、分析、处理，以加强大要案件调查处理的科学性和严密性。

某食品厂诉卫生监督机构处罚不当案

案情介绍
1996年1月10日上午，成都市锦江区卫生局执法队食品卫生监督员一行6人到成都市食品厂进行检查，发现该厂使用的辅料中含有有毒有害物质罂粟壳，遂决定查封原料库房和成品包装车间并暂扣卫生许可证。采取以上措施后未送达行政处罚决定书，也未告知诉权。1996年1月24日，食品厂向市卫生局申请复议，至月底，原告又撤回复议申请。1996年3月8日，锦江区卫生局执法队解除了对原告原料库房和包装车间的查封，并于3月13日发还卫生许可证。1996年6月5日，食品厂向锦江区人民法院提起行政诉讼，请求判锦江区卫生局纠正1996年1月10日所作的违法行政行为，并承担本案诉讼费用。

1996年12月12日，锦江区人民法院公开审理了此案。

原告诉称：1.被告所属工作人员进行检查时，着装不整，未出示执法证件；2.被告认定原告在使用中的香料辅料中含有罂粟壳，但又不依法对该辅料予以采样、存封，而是挑选出罂粟壳单独送样检查；3.被告认定原告违反《中华人民共和国食品卫生法》第三十七条、第三十九条，扣押原告卫生许可证，责令停业整顿，显属适用法律错误；4.被告作出具体行政行为后，未送达行政处罚决定书，未告知诉权和起诉期限，违反法定程序。

被告辩称：1.被告所属工作人员进行检查时，执法着装，且文明礼貌；2.被告所属食品卫生监督员查封原告原料库房和包装车间，对可能导致食物中毒的食品实施临时控制措施，符合《中华人民共和国食品卫生法》第三十七条之规定；3.被告依据《中华人民共和国食品卫生法》第九条、第二十三条、第三十七条、第三十九条、第四十二条和成卫防（1988）第46号文《成都市卫生局、公安局关于严禁在食品中掺入有毒有害物质的通告》之规定，暂扣卫生许可证和责令停业整顿是必要的。

1997年2月12日，成都市锦江区人民法院作出（1996）锦行初字第11号行政判决书。法院认为，被告对食品厂采取查封包装车间和原料库房的强制措施没有法律依据，采取查封强制措施后未送达行政处罚决定书，未告知诉权，违反法定程序，因此判决锦江区卫生局执法队1996年1月10日对食品厂所采取的查封强制措施违反法律规定，诉讼费由被告负担。

1996年3月17日，判决书送达双方当事人。双方均未在法定期限内提出上诉。至此，这起行政诉讼案以被告锦江区卫生局败诉而告终。

专家分析
这是一起某食品厂使用的辅料中含有罂粟壳的案件。当地卫生行政部门认定其违反《食品卫生法》第九条、第二十三条的规定，并根据第三十七条、第三十九条、第四十二条和成卫防（1988）第46号文规定，作出了下列临时控制措施：1.封存原料库房和成品包装车间；2.暂扣卫生许可证。但未送达卫生行政控制决定书。本案某食品厂申请行政复议后又撤回申请，此后提起行政诉讼，人民法院判决卫生行政部门采取的强制措施违反法律规定。

本案涉及的是卫生行政部门作出的临时控制措施是否合法问题。我们认为，该临时控制措施无论在实体上，还是在程序上均不合法。

一、采取临时控制措施必须具备法定条件和方式。根据《食品卫生法》第三十七条第一款的规定，必须在已造成食物中毒或有证据证明可能导致食物中毒事故时方可采取临时控制措施。本案未造成食物中毒事故，只能解释具有后一种条件。但从案件介绍来看，卫生行政部门认定某食品厂经营含有罂粟壳的食品证据不足。再者按照规定，卫生行政部门只能采取下列二项临时控制措施：1.封存造成食物中毒或者可能导致食物中毒的食品及其原料；2.封存被污染的食品用工具及用具，并责令清洗消毒。所以，很明显，卫生行政部门作出的二项临时控制措施没有法律依据，属于越权的具体行政行为。

二、采取的临时控制措施适用法律不当。卫生行政部门对某食品厂使用的辅料中含有罂粟壳的行为认定违反《食品卫生法》第九条、第二十三条不当，因为第二十三条是对保健食品的安全性和说明书的真实性的规定，本案的违法事实显然不能适用。某食品厂经营含有有毒有害物质的食品，只能是适用第九条第（二）项较为适当。另外，适用成都市卫生局、公安局发布的成卫防（1988）第46号文件作出控制措施更为不当，因该文件作为规范性文件，还够不上行政规章，所以不能适用。

三、作出临时控制措施在程序上存在以下问题：

1、根据《行政处罚法》规定的要求和《食品卫生监督程序》第二十条规定，食品卫生监督员在进行监督检查时必须表明身份，出示监督证件，而该案食品卫生监督人员在检查时没有做到。

2、形式上违反程序。根据《食品卫生监督程序》第三十七条的规定，卫生行政部门采取临时控制措施时，应使用封条，并制作卫生行政控制决定书（附送达回证），而本案中卫生行政部门作出的控制措施未送达决定书。

3、未告知诉权或者起诉期限。根据《行政处罚法》等规定的要求，卫生行政部门作出具体行政行为必须告知管理相对人相关的权利，包括行政救济权。该起案件卫生行政部门未交代诉权和起诉期限，也属违反法定程序。虽然某食品厂超过了《行政诉讼法》规定的三个月起诉期限，但最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第三十五项规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不超过一年。”所以，人民法院认定某食品厂提起的行政诉讼在诉讼时效内。

摘自《卫生监督典型案例述评选编》

1、石棉县查处一起超范围经营食品案的思考
    石棉县卫生监督执法所   熊德刚  625400
    案件摘要：
    2008年4月12日，石棉县卫生监督执法所接群众举报，县城区某小学校园周边有一小吃店无卫生许可证在从事食品经营活动， 3名卫生监督执法人员赶到现场进行调查，现场检查发现该小吃店确实存在超出许可经营范围，经营未经许可食品行为，执法人员制作了现场检查笔录和询问笔录。
    案件的调查：该小吃店经营面积约二十平方米，位于城区某小学校园周边，于2007年12月4日取得食品卫生许可证，其许可范围为“锅魁制售、预包装食品销售”，而该店在未经许可的情况下擅自经营销售米线（一种浸泡后经过简单加热提供给顾客食用的食品），现场有十多碗待加热销售的米线，现场一名从业人员不能提供有效的健康证明在从事洗碗活动，执法人员制作了现场检查笔录1份，对该店负责人进行了询问，制作询问笔录1份，取得现场检查照片3张。
    案件的处理：石棉县卫生局在取得了该店的卫生许可证、营业执照、负责人的身份证明材料后，对该小吃店的违法行为进行了立案处罚，该小吃店未经许可销售米线的行为违反了《食品卫生法》第二十七条第一款“食品生产企业和食品摊贩，必须先取得卫生行政部门发放的卫生许可证方可向工商行政管理部门申请登记。未取得卫生许可证的，不得从事食品生产经营活动”的规定，根据《食品卫生法》第四十条“违反本法规定，未取得卫生许可证或者伪造卫生许可证从事食品生产经营活动的，予以取缔，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，处以五百元以上三万元以下的罚款”的规定，石棉县卫生行政部门的执法人员合议认为，该小吃店存在部份非法经营行为，且非法经营行为时间短（仅数天），未造成严重后果，石棉县卫生局责令该单位停止非法经营行为（米线制售），给予罚款人民币五百元的行政处罚；该小吃店食品从业人员未取得健康证明从事食品经营活动，违反了《食品卫生法》第二十六条第一款，按照《食品卫生法》第四十七条的规定，罚款人民币五十元，共处罚款人民币五百五十元，本案件已于2008年4月23日执行完毕。
    思考与分析：
    什么是超范围经营食品？
    超范围经营食品在《食品卫生法》中没有明确规定，但在日常卫生监督检查中又确实存在，比如餐饮经营单位没有设凉菜专间未经许可制售冷荤凉菜、药店等食品经营单位在许可销售预包装食品同时未经许可经营保健食品、学校食堂未经许可经营凉菜和学生营养餐等经营活动。《卫生行政许可管理办法》第二条“卫生行政许可是卫生行政部门根据公民、法人或者其他组织的申请，按照卫生法律、法规、规章和卫生标准、规范进行审查，准予其从事与卫生管理有关的特定活动的行为”，超范围经营介定涉及两个内容，一是经申请依法取得卫生行政许可的经营活动（合法经营），二是未申请或者申请后未取得卫生行政许可，擅自从事的经营活动（非法经营），在同一责任主体经营单位内同时存在合法和非法食品经营活动，其非法食品经营活动（米线制售）在本案中我们把它介定为超范围经营食品活动。《食品卫生法》第八条第一款：（二）食品生产经营企业应当有与产品品种、数量相适应的食品原料处理、加工、包装、贮存等厂房或者场所；（三）应当有相应的消毒、更衣、盥洗、采光、照明、通风、防腐、防尘、防蝇、防鼠、洗涤、污水排放、存放垃圾和废弃物的设施；（四）设备布局和工艺流程应当合理，防止待加工食品与直接入口食品、原料与成品交叉污染，食品不得接触有毒物、不洁物。从以上要求看，各种食品生产经营活动所要求的卫生设施、布局流程等卫生要求均不相同，某项食品经营必须符合相关的卫生法律、法规、标准、规范的要求才能予以行政许可，本案经营单位的相应卫生设施、布局流程等卫生要求并不符合经营小吃的卫生要求，经营业主没有申请也未经卫生行政部门许可，其擅自经营可能会影响消费者的身体健康和生命安全。
    对超范围经营食品行为的处理怎么样处理？
   《食品卫生法》第二十七条第一款“食品生产企业和食品摊贩，必须先取得卫生行政部门发放的卫生许可证方可向工商行政管理部门申请登记。未取得卫生许可证的，不得从事食品生产经营活动”的规定，根据《食品卫生法》第四十条“违反本法规定，未取得卫生许可证或者伪造卫生许可证从事食品生产经营活动的，予以取缔，没收违法所得，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，处以五百元以上三万元以下的罚款”，本案的米线经营行为未取得卫生行政许可，应按照《食品卫生法》第四十条的规定进行行政处罚，首先予以取缔，关于取缔，1996年卫生部就在《关于在食品监督中如何理解和适用“取缔”问题的复函》中明确指出：“《中华人民共和国食品卫生法》第四十条所称取缔，系指卫生行政部门对未依法取得卫生许可证或者伪造卫生食品许可证从事生产经营者，采取收缴、查封和公告等方式，终止其继续从事非法的食品生产经营活动的行政处罚”，在本案中，石棉县卫生局以卫生监督意见书的形式终止其继续从事非法的食品生产经营活动，应认定为对其非法经营活动进行了取缔，并按照四十条要求对其进行了罚款五百元的行政处罚。
    怎样实施卫生行政许可？
    关于卫生行政许可，要涉及申请受理、现场审查和技术审核、许可等程序，其中现场审查和技术审核是卫生行政许可的主要内容，也是卫生监督执法人员开展预防性卫生监督的主要工作，如果不严把卫生行政许可关，卫生行政执法人员办理的卫生行政许可就有可能承担相应的行政和法律责任，如《行政许可法》第七十四条“行政机关实施行政许可，有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）对不符合法定条件的申请人准予行政许可或者超越法定职权作出准予行政许可决定的；”，《食品卫生法》第五十一条“卫生行政部门违反本法规定，对不符合条件的生产经营者发放卫生许可证的，对直接责任人员给予行政处分；收受贿赂，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”，第五十二条“食品卫生监督管理人员滥用职权、玩忽职守、营私舞弊，造成重大事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，依法给予行政处分。”，法律对行政许可作了限制性的规定，这就要求卫生行政部门在开展卫生行政许可时，要严格按照卫生法律法规、标准规范的要求实施行政许可。
    如何设定食品卫生行政许可范围？
    卫生行政许可证有一个内容：许可范围，卫生法律法规没有明确规定许可范围，食品卫生行政许可也是如此，《四川省食品卫生许可发放管理办法》规定了食品生产经营方式及经营范围分类，但是随着消费水平的提高和各地饮食习惯的不同，食品的加工方式、食品的种类也在不断变化，法律法规规定的食品生产经营方式及经营范围分类并没有详细列举。笔者认为，卫生监督执法人员在实施食品卫生行政许可时，不但要熟悉卫生法律法规和卫生要求，确定许可范围时宜细不宜粗，视申请人的经营场所、卫生设施、流程布局、卫生管理等条件，符合某种经营行为的条件即许可某种经营行为，符合一种经营行为许可一种经营行为，许可范围不要太宽泛，该注明的一定要注明，比如中餐、小吃，没有凉菜专间，一定要注明不含凉菜或者不提供凉菜；学校食堂的许可，学生膳食应注明不提供凉菜、学生营养餐等字样，这样将行政许可局限在符合法律法规卫生标准的范围内，一旦超范围经营出现食物中毒事件，卫生行政执法人员不需要承担相应的法律后果，也方便了对违法行为进行行政处罚。

本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/289b28bdc77da26925c5b05a.html