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我国新型农村社会养老保险制度的现状分析及对策研究

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我国新型农村社会养老保险制度的现状分析及对策研究
摘要
众所周知，当前我国已然进入老龄化社会，但我国经济尚处于较低水平，国家、社会和家庭都面临着较为沉重的养老压力，养老问题成为我国社会未来一段时期内的重大问题，特别是我国近9亿的农民的养老问题，更是成为中国目前绝不可忽视的大问题。为此，我国已经建立农村社会养老保险制度，希图提早准备应对未来的养老难题。养老保险制度是我国全面建成小康社会的一个重要举措，也是缩小城乡差距的必然要求，对于我国未来的经济发展和社会稳定至关重要。虽然我国实施的新农保较于旧农保已经呈现出明显的优势，但是，新农保也不是尽善尽美的，无论是在制度设计上，还是在制度实施过程控制力方面，还是在实施效果的保证方面都存在着不完善的地方，这就需要我们进行全面深入细致的分析探讨，以求更好地完善现行制度。本文拟对我国当前农村社会养老保险制度的实施情况及暴露出的问题进行探讨、归纳和总结，并针对问题提出科学合理的对策建议。
关键词：农村；养老保险制度；新农保
China'snewruralsocialendowmentinsurancesystempresentsituation
analysisandcountermeasureresearch
ABSTRACT
Aseveryoneknows,Chinahasenteredtheagingsociety,butChina'seconomyisstillatalowlevel,thestate,societyandfamiliesarefacingmoreheavypressureonpension,pensionissuehasbecomeChina'smajorsocialproblemsinthenextperiodoftime,especiallythepensionprobleminChinainthelast900millionofthefarmers,itisbecomeabigproblemnowChinaneverbeignored.ThishasbeentheestablishmentofruralsocialendowmentinsurancesysteminChina,topreparetodealwithfuturepensionproblems.Theendowmentinsurancesystemisanimportantmeasuretobuildawell-offsocietyinanall-roundway,anditisalsoaninevitablerequirementtonarrowthegapbetweenurbanandruralareas.AlthoughChina'simplementationofthenewagriculturalinsuranceandoldagriculturalinsurancehasobviousadvantages,butthenew
agriculturalinsuranceisalsonotperfect,whetheritisinthedesignofthesystem,ortheimplementationofprocesscontrolinpowersystem,therearestillimperfectionsintheimplementationoftheeffectoftheguarantee,whichrequiresustoanalysisand



comprehensivestudy,inordertoimprovetheexistingsystem.Thispaperintendstodiscussthecurrentsituationandproblemsofruralsocialendowmentinsurancesysteminourcountry,andputforwardscientificandreasonablecountermeasures.
Keywords:Thecountryside;Old-ageinsurancesystem;newruralsocialpensioninsurance




目录

一、引言....................................................................................................................................1二、我国新型农村社会养老保险制度的现状分析.........................................................................1
（一）新型农保制度在全国试点方面的现状.........................................................................1（二）全国各省市的新农保新农保参保率持续提升..............................................................1（三）参保者中农民工数量不断增加...................................................................................2三、新型农村社会养老保险制度存在的主要问题分析..................................................................2
（一）新型农村社会养老保险制度存在的主要问题..............................................................2（二）新型农村社会养老保险制度存在问题的原因分析.......................................................4四、我国新型农村社会养老保险制度进一步发展的对策及建议....................................................6
（一）我国新型农村社会养老保障制度应坚持的原则...........................................................6（二）完善我国新型农村社会养老保障制度的建议..............................................................8参考文献..................................................................................................................................12致谢.........................................................................................................................................13






一、引言
人口众多是中国国情的最大特色之一，而该其中大部分人口又是农村居民。根据我国2010年人口普查，当时农村居住人口超过六亿七千四百万，超过我国当时总人口的一半。自从改革开放以来，随着中国国民经济的快速稳定发展，人民的生活水平有了巨大进步，而医疗卫生条件也发生了巨大改善，与之同时发生的是农民的经济收入和生活水平也有了显著的提高。传统的家庭养老保障模式不但受到我国计划生育政策带来的因子女数减少而照料不足的影响，而且也受到社会经济体制变革所带来的农村家庭子女价值观念变化的冲击。但是，由于受到城乡二元结构以及城市优先保障制度送种大环境和制度背景的影响，再加上大多数农民群体知识水平低下以及资本匿乏这两大客观事实的影响，占中国总人口一半以上的这一庞大群体的合法权益往往遭到整个社会的忽略，很难得到保障。
因此，对于国家和政府而言，若要切实保障占中国人口最大比重的农村人口的切身权益，切实解除这一群体和我国未来发展的后顾之忧，完善农村养老保障制度则是最重要的举措之一，这也是当前我国社保体系存在最大不足的地方。正因如此，如何高效科学地探索我国社会保障体系中的农村养老保险制度显然成了摆在国家和政府面前迫在眉睫的大事。它对于我国三农问题的解决、对于广大农村人口的利益维护和农村社会稳定，都可谓意义非凡。当前我国新型农村社会养老保险的持续推进和落实，有效缓解了家庭养老的沉重负担，实现了养老主体的多元化，提高了养老的质量和效率，对于农村经济发展和社会和谐、对保障老人的晚年幸福都具有非常重要的作用。
二、我国新型农村社会养老保险制度的现状分析
（一）新型农保制度在全国试点方面的现状
据权威数据显示，我国到2010年年底，在全国三十一省（市、自治区）的八百多个县（市、区）组织实施国家新农保试点，其适用范围包括十六周岁以上的农村人口近一亿八千万，其中六十周岁的老年人口三千五百万，覆盖面超过四分之一。与此同时，各地也相应的出台了有关新农保实施的意见，例如：2009年9月，陕西省出台了本省的《关于开展新型农村社会养老保险试点的实施意见》，并于当年12月在四十五个试点县（市、区）开展试点工作；2009年12月，黑龙江省制定实施了本省的实施意见，并在十四个试点县区组织实施。近年来，除中东部省份外，我国新疆、西藏、内蒙古等地区也都就那些了新农保的试点……
（二）全国各省市的新农保新农保参保率持续提升
据权威数据显示，2010年底，江西省的新农保试点参保率超过五成，福建省武夷山市的参保率超过八成，甘肃省的金塔县则超过九成，陕西省的宁陕县为九成。截至2010



年底，河南省辉县新农保参保率超过八成，高居河南省之首。2010年，西藏自治区的新农保覆盖面超过两成，2011年的覆盖范围超过五成，到2012年年底，甘肃省庆阳市的参保率超过八成。
（三）参保者中农民工数量不断增加。
据我国人社部的统计数据显示，截止2010年9月底，全国的农民工参保人数超过三千一百万，比上年底增加447万人。
从上述情况看来，虽然新农保无论是在各省市出台的政策方面还是参保率方面均有了很大提高，但是目前我国新农保制度并未形成统一体系，而进城务工者的养老保险转移面临巨大的困境，久拖不决，农村社会养老保险基本上是处在“各自为政”的状态。这些情况并不利于国家的统一管理和养老保险的普及。农民养老难的问题亟待解决。
三、新农保制度存在的主要问题分析
（一）我国现行制度存在的主要问题和不足
1.养老金替代率偏低
众所周知，在新农保制度中，我国国家财政担负了基础养老金，也就是每人五十五元，这是该制度最显著的特点，也是很多农民参加保险的重要原因甚至是主要原因。五十五元，看似不多，但对于中西部不发达地区的农民来说，却也是一笔不小的财富，因此新农保制度吸引了广大的农民群众参保。但是，就替代率而言，五十五元实在是太少了，远远不能够确保这一群体年老时的基本生活条件，其意义很小。因此，笔者认为，中央和地方财政应该果断提升缴费比例，增加补贴力度。它还远不能保障农民的基础生活。
2.基金管理运营困难
农村养老保险基金在现实运行中遇到了很多困难，主要有以下几点：第一，当前我国农村地区的基层经办机构人员少，素质不高，特别是缺乏金融知识，而有关的专业金融人才就更少，这些机构的基金投资能力和水平显著不高，整体投资效益很低；第二，农村地区的经济水平不高，整体的基金规模较小，很难产生如发达地区的规模效应；第三，现实中，机构自身不具有独立性，基金管理经常受到地方政府的干预，甚至出现基金被政府有关部门挪用的情况；第四，当前我国现行制度对于农村新农保基金的管理者不明确，管理分散，而且相应的监督机制也不完善，导致基金管理控制和安全得不到充分有效的保障。基金运营管理中出现的这些问题，使得基金在地方上的运营遇到了极大的困难，甚至导致有些地方的基金运营难以为续。



3.地方财政补贴不足
我们知道，当前我国新农保要求政府给予每人每年三十元的地方财政补贴。也就是说，在外部大环境不变的情况下，农民每月可获得两块五的个人账户养老金，这显然是太少了，在农民个人的养老金中也可以说是微乎其微。在农民群众的眼中，每年三十元根本就看不见，有时所交保费甚至会随着通货膨胀而实质性消失，当然大家对参保也不会有多大的兴趣。不过，与旧农保完全没有硬性规定相比，新农保强制性要求地方财政每人每年补贴三十元，还是有所进步的，尤其是对中西部贫困地区的农民来说，新农保的吸引力还是存在的。因此，我国新农保对于推动西部地区的农民养老工作一定程度上来说是具有积极作用的。然而，对于中东部特别是东部和东南沿海地区的农民来说，三十元实在是微不足道，完全没有任何吸引力，也无法对农民养老发挥丁点作用。因此，总体上看，我国地方补贴一刀切的模式需要调整。
4.制度衔接存在着问题
（1）新旧农保制度之间的矛盾冲突比较明显，无法有效衔接。尽管《指导意见》对前后制度的衔接问题做了规定，但并未从根本上解决问题。
（2）新农保与城镇职工基本养老保险制度之间存在不协调不和谐的问题，目前两者的衔接尚不协调,虽然中央明确要逐步实现两者的衔接一致，但是并没有具体的转轨政策和措施，如何实行两者的对接和是否能够实行两者的衔接还是一个问题，这也涉及到新农保试点能否推广并最终向城镇养老保险平稳过渡，同其顺利对接的问题。
（3）新农保制度在不同省区的实施情况暴露出一些新的问题和不足。我们知道，近年来，我国东部省区根据自身情况对新农保工作进行了很多尝试，最显著的特点就是划分统筹层次、保险档次，确立不同的保险费负担机制，这些为我国新农保制度改革创新提供了很多有益的经验和成功做法。部分地区采取四级分担机制，即区、街、村、个人分别承担相应比例的保费；有些地区依据年龄的不同划分档次。各地区也都根据自身的经济发展水平确定各自的补贴力度。毋庸置疑，这些因地制宜的尝试无疑具有很大的进步意义。但是由于地区的局限性，它们很难对流动人员的养老保险问题作出合理规定。因此无论从各省区，还是各县区的情况来看，不同地区农保制度的衔接问题是当前新农保的一个亟待解决的突出问题。当前我国区域经济融合的趋势日益明显，人员流动成为当前我国社会最显著的特征之一。如果新农保制度不能有效解决流动人口的养老保险问题，那么势必影响劳动力资源的优化配置，影响地区和国家经济的健康发展。因此，如何合理统筹、科学规划不同地区的养老保险制度衔接问题，是当前一个不容回避的重大问题。
5.统筹层次过低



当前，我国的新农保主要是县级统筹模式。一方面，这种较低的统筹层次给国家对新农保的统一运营管理带来了巨大的困难。首先，县级统筹层次不利于国家对新农保的普及情况的及时掌控，新农保中产生的一些具体问题也很难及时反映到中央政府手中，这就导致中央很难掌握地区新农保推进的真实情况和存在的突出问题，不利于新农保制度的改革和推进。其次，这种低层次的统筹，也给监管部门的监管造成了一定的困难，因为中央获得的有关新农保落实情况的数据是地方政府直接报送过来的，也许是经过一系列粉饰过的过于夸大的新农保进展情况。另一方面，由于县级政府部门在人力、物力、财力方面都相对比较匮乏，在新农保的实施过程中难免会有力不从心的感觉。即使有些官员真正想办好普及新农保这件大事，却由于手边资源的匮乏、能力的有限，导致其丧失自信心。由此看来，较低的统筹层次也不利于对真正想办实事的官员的激励。
（二）新农保制度存在问题的原因分析
1.我国经济发展水平不高，地区经济和财政投入差异巨大
首先养老金替代率偏低，地方财政补贴力度小以及经济欠发达地区的后劲不足主要是由我国综合实力不强，特别是经济实力不够强造成的。尽管当前我国的经济规模已高居世界第二，但科技实力和经济发展水平相比发达国家仍然较低；这几年的人均国内生产总值见证了中国经济实力的增加，但是中国的人口基数之庞大这一点也是我们所不能忽视的，因此虽然我国对新农保投入巨大，但被十三亿人口分，每人所得到的就很少。这在GPD方面也有明显的体现，我国的GDP高居世界第二，但人均水平却不足全球的一半，不及日本的八分之一。我国新农保得到了中央和地方财政的积极支持，但由于我国经济实力和财政收入不高的制约，在全国范围内进行普遍的大量的财政补贴又是不现实的，因此如何利用有限的财政支持，最大限度地挖掘和发挥新农保制度对于农村养老的积极作用和价值，是当前我们最需要努力探索的方向和目标。
其次，中央政府对城乡养老保险制度财政投入不均衡，这也是造成农村养老金替代率偏低，经济欠发达地区后劲不足的重要原因。如前所述，中央对新农保的投入对于农村养老来说是杯水车薪，不能对农村养老形成有效的支撑作用。众所周知，我国在改革开放后，国民经济持续高速增长，经济发展水平不断提高。与此同时，政府的财政收入也随着经济的发展有了大幅度的提高，并且一直呈逐年上涨的趋势。如此庞大的财政收入和如此快的增长速度另世人叹为观止。但我国的财政支出倾向于产业投资，对于社会保障的投资力度很小，其未来的提升空间还很大，特别是在新农保方面，需要加大投资力度。
2.管理体制不健全，基金投资渠道单一
当前我国新农保基金运营管理困难的原因主要有两个方面：第一，新农保管理体制落



后。我们知道，新农保基金的管理运营，是一项商业性的金融活动，需要有安全保障，也需要金融和相关的技术支持。也就是说，其运营管理必须有专业的金融人才，必须建立起科学合理有效的管理运营制度，并配以相关的硬件设施支持。但如前所述，我国当前的新农保统筹为县级统筹，其人财物资源都很匮乏，特别是缺少专业的金融人才支持，这就导致其管理运营制度机制的落后和不完善。同时东中西部的经济发展和人力资源水平差异巨大，在西部地区，很多县区至今仍然在用传统的笔纸记账方式来运营新农保基金，这给基金管理造成了巨大的困境。第二，基金投资渠道单一。当前，对于新农保基金而言，其投资的主要渠道有两条，一者为购买国家债券，一者为存款获息。然而，我国经济持续发展的态势仍然十分明显，长期保持着一定程度的通货膨胀，这就使得购买国债和存款利息都无法填补因通货膨胀造成的基金的货币贬值，因此上述两种投资路径都无法实现基金的保值，更遑论增值。国家规定上述两种投资路径的主要目的是确保稳定性，避免投资失败造成基金损失。但当前我国农村养老危机形势日益严峻，新农保基金必须实现保值增值。因此，想方设法创新投资模式、增加基金收益是十分必要的。
3.中西部地方政府财政困难
我国有关新农保的《指导意见》中，明确了地方政府的补贴标准不低于每人每年三十元，这是硬性的统一要求，虽然这个数字很小，但是我国区域发展极不平衡，30元的补贴力度对于一些发达的市县来说，可能微不足道，但就西部贫困偏远山区而言，三十元还是有一定的价值的。况且，除新农保外，政府还有其他的社保投资，农民也可从中获益，例如新农合和城镇居民医保、城镇职工养老保险和城乡低保等，在既要照顾到全县各地区经济顺利发展，又要保障农民的医疗补贴等需要的情况下，可能会对这些贫困地区的政府产生很大的压力，进而对本来就不富裕的地方财政雪上加霜。也就是说，新农保覆盖率在未来会不断提高，而地方财政的压力也会持续不断地增加。尤其是如青海西藏等地区的财政压力会比东部发达地区更大。倘若新农保的覆盖人群不断增加，那么很多贫困地方的财政可能会承受不起，甚至导致政府债台高筑，面临破产的可能。
除此之外，我国的新农保是国家的强制性社会保障制度，也就是说，这种社保补贴额度在群众眼中往往只能增加、不能减少。当前在国民经济快速发展的条件下，地方政府财政收入有可靠的增长，也可能有充裕的财力为农民养老保险提供补贴。但我们知道，我国经济增长正在逐步放缓，加之近年来环境整治导致很多企业停产停工，政府的财政收入可能会出现显著减少，社会保障的刚性增加特点势必会对政府财政造成冲击。如果财政补贴无控制的、无计划的增长，最终有一天，养老保险的补贴的增长速度超过了经济增长的速度，养老保险的开支数额巨大，会造成地方政府极大的财政负担，这也是在西方一些高福利的国家已经开始出现的现象。同时，社保福利的提升一定程度会增加社会公众的惰性，



影响经济社会的长远发展和进步。
4.区域发展不平衡
我们知道，当前我国经济发展的一个最突出的困境就是区域发展的不平衡，这也成为我国新农保制度地区衔接和统筹层次较低的根本性原因。首先，由于自然条件和历史条件的影响，我国形成了东部、中部、西部三种阶梯状的发展区域，东部地区尤其是珠江三角洲地区经济比较发达，中部地区发展程度一般，而西部地区经济水平则十分落后。其次，即使在一个省内，也存在着区域的不平衡发展，像广东的山区、江苏的苏北等地就是发达地区的贫困地区。而与此同时，区域发展的不平衡，也导致了各地开展的农村社会养老保险在政府补贴力度方面的不同，发达的地区，政府补贴力度较大，而农民也相对富裕因此选择地投保层次也会很高，而经济落后的地区的情况恰恰与此相反，政府和群众都没钱，双方对新农保的投资和支出都很少，这就使其无法与发达地区对接。因此可以说，区域经济差异是导致新农保制度衔接困境的根本原因。
此外，国家政策上对于不同地区的发展也有所倾斜。由于我国地域广阔，且不同地区在自然资源、交通条件等方面也存在着很大的差异。因此，作为发展中国家的中国采取不平衡的发展策略也是无可厚非的。但它却导致了我国经济发展严重的地区不平衡。区域经济发展的不平衡，国家在政策上的倾斜都导致了新农保提高统筹层次上的困难，高统筹层次就会要求发达地区向不发达地区进行转移支付，这又容易导致地区政府之间的矛盾冲突。国家要提高统筹层次，必须要解决考虑如何解决区域发展不平衡这一问题。
四、我国新农保制度发展完善的对策及建议
（一）应坚持的原则
1.适度保障原则
适度保障，也就是说保障程度应当符合我国总体的经济发展水平，要与当地的基本生活水平相一致，确保能够保证群众的基本生活。也就是说我国新农保的保费标准应当按照我国农村地区的经济发展水平，考量农民群体的收入水平和最低生活需要，同时也要考虑农民现有的储蓄存款状况。此外，养老金的标准应当根据物价和通货膨胀水平适时适当调整，确保农村老人生活质量不因物价和通货膨胀而受到影响。
适度保障还要考虑到国家财政的承受能力，不能设定与经济发展水平不相符的财政补贴标准，这样才能保证不会给国家财政带来过大的负担甚至会造成的财政赤字，另一方面过度保障也会产生西方福利国家普遍出现的“福利病”，即纵容农民产生惰性，在社会经济建设中出现不劳而获的现象，这也不利于整个社会公平的最终实现。



综上所述，我国新农保要坚持适度保障原则，即确保保障标准与经济发展水平、农民生活需要相符合、相一致。当然，坚持适度保障原则，需要政府投入一部分人力、物力和财力，对各地区的农民的现状进行详细的调查，包括农民的收入、最低生活需求、现有储蓄等。虽然坚持适度保障原则会产生一些费用，但是适度保障对我国农村养老金的替代率和地方政府补贴力度的改善都有着一定的促进作用，因此这部分投入还是很有必要的，也是必须应该投入的。
2.差别性原则
如前所述，我国经济发展的地区不平衡现象十分明显，有鉴于此，我国当前的新农保制度改革完善，须坚持差别对待原则。遵循这一原则应该由以下四个方面入手。
首先，新农保制度的制定和实施须符合本地区的特点。特别是要在项目的设置，地方补贴额度以及基金的投资渠道和养老保险覆盖面的推进进程上都应该突出地方特色。例如在东部经济发达地区，养老保险的地方补贴应该相对中西部地区更多一些，养老保险的覆盖面推进也应该相对快一些。而中西部地区，由于经济不发达应该适当放慢养老保险的覆盖范围的推进步伐，地方财政补贴也可以相对少一些。
其次，新农保要加大对偏远贫困地区支持力度。因为贫困地区，无论是在人力、物力还是财力方面相对发达地区都比较匮乏，因此在新农保中要把贫困地区作为特例对待，在这种情况下将贫困地区和发达经济地区一视同仁就是极不理智的做法。因此新农保的政策制定时就要体现出向贫困地区的适度倾斜，尤其是在财力投入方面要有所倾斜。
再次，鼓励各地探索创新符合本地情况的农保模式。虽然，我们要求在国家整体的范围内要建立统一的新农保养老保险体系的组织结构，但是这与基层建立不同的更符合地区特点的地方组织机构并不矛盾。我们应该鼓励农民群众的创造性，因为他们比政策制定者更加了解自身所在县、乡的具体情况，所以我们应该相信农民群众的智慧，鼓励他们在一定程度上根据工作的具体需要建立更适合具体县情、乡情的最优组织机构形式，以便达到最优工作效率。
第四，我们应借鉴日本多层次的养老保险组织形式，针对不同年龄段以及不同经济承受能力的农民，分别建立适应的养老保险制度。这种模式可以有效满足不同需求层次农民的需要，能显著提升我国的养老服务水平。另外，对那些已经退出劳动力队伍的老人，我们也应该有相应的保险，保障他们晚年的基本生活。
3.多样化原则
如前所述，我国当前的新农保制度存在养老金替代率偏低和政府财政补贴偏少等突出问题。因此，坚持多样化原则，是很有必要的。



就目前看来，我国在较长的时期内，农民占人口大多数的情况不会有很大的改变。因此，新农保对于农村养老和我国社会和谐稳定至关重要。当前，我国农村普遍还是以家庭养老为主，但是随着独生子女的增多，家庭保障的效力会日益减弱。而由于我国经济发达程度的制约，国家也是不可能做到完全保障农民的各种养老需求的，包括生活上的照料、感情上的沟通需要等等。这就需要我们开发更丰富的保险产品。随着农村经济的发展，农民对养老的需求也会变得多种多样，这样暴露出了，我国在养老保险产品开发方面的创新性的不足。由此看来，政府鼓励企业开发有特色的养老保险产品是具有很重要意义的。除了现有的家庭保险、基本保险、储蓄保险和商业人寿保险之外，还应建立更多层次的养老保险补充体系，只有这样才能更好的，更全方位的保障农民日新月异的养老需求。
4.法制化原则
首先，建立和完善有关新农保的法律制度，为农村养老的落实和执行提供法律依据。众所周知，当今中国乃是法治之中国。没有法治，农村养老便无法可依，相关各方就无法明晰各自的职责分工、缴费比例等等，政府和民间的合理分工也就无从着手，更无法充分发挥各自的积极性。从欧美日等国的社会保障来看，其农村养老保障制度也都是先通过立法确立各项制度，然后依法推行和落实。我国新农保当前正在有序探索过程当中，农民养老保险处于先行试点阶段，然后在试点基础上总结经验再慢慢推广的，再者由于各地农村具体情况千差万别，即便要推广，执行落实机关也必须按照上级文件要求和本地实际来制定实施细则。我们知道，我国地区经济融合的趋势日益明显，统一化也是新农保发展的大势，因此推进新农保法治化势在必行。其他与社会救助、社会福利、优抚安置等相关的单项法规、条例、规章制度也要适应新形势发展进而不断完善。此外，还要通过立法要求政府确保社会保障基金的保值增值。
其次，不仅要制定相关的法律法规，还要求各政府机构做到依法行政，司法机关做到严格执法，而企事业单位、社会团体、个人更要做到依法办事。
再次，要发挥各级监督主体的作用，发动广大人民群众和社会组织加强对新农保制度制定和政策落实情况的监督，确保新农保工作在阳光下开展，新农保基金管理在阳光下运营。
（二）完善我国新农保制度的建议
1.加大政府投入力度，建立多支柱农村养老保障体系
如前所述，我国当前新农保中养老金替代率偏低，而解决这一问题的最有效措施就是提升政府的投入。我国中央财政应当持续增加对中西部地区新农保的财政支持力度，确保这些地区广大农民群体的养老需求得到有效满足，以克服当前我国地区不平衡的弊端。此



外，除了中央政府要加大补贴力度，地方政府也应承担一部分责任，现行新农保制度规定地方一年补贴新农保30元，这对于我国农民的生活支出而言实在是太少了。另一方面，中央财政要负担新农保的兜底责任。目前，上缴的养老金以及政府补贴的部分在运营过程中，存在着很大的风险，经常会因为经营不善造成亏损或者被一些地方官员挪用。因此，为了确保农民的养老金的保值增值，以及最终能够真正下发到农民的手中，中央政府必须在新农保中承担最终的风险。
从全球各国的新农保成功经验来看，多支柱的农保体系是一个共同的成功做法。根据我国的国情，特别是人口多这一国情，政府对新农保的高补贴确实有着很大财政压力。多支柱的农保体系无疑能够有效解决这一问题。笔者认为，我国的多支柱的农保体系应当包括基本社会养老保险、补充商业养老保险，家庭养老、个人储蓄等多个方面的养老保障体系。
基本养老保险根本目的是保障农村老年人吃穿不愁，但它无法保障老人能过上相对体面的生活。补充商业性养老保险就是为了解决这一问题的，这是由同农民自愿选择的，无论是缴费标准和缴费年限都可依据自己的支付能力进行选择。这对没有进入老年阶段，且在目前看来生活上还有富余的农民，是一个很好的选择。此外，就我国目前的情况看来，家庭养老保障还是一种比较重要的保障方式，这种保障方式不仅可以满足老年人金钱上的需要，还可以满足老年人在感情上的需要。个人储蓄也是一种很好的保障方式，这种方式也很符合我国传统的观念。由于计划生育的影响，目前我国一个或两个子女的家庭比较多，年轻家庭的养老负担也变得更加沉重。所以，农民在可以参加劳动时，多增加一些个人储蓄，是很有必要的。
2.优化农保基金投资运营的结构
我国经济发展过程中不可避免地要出现通货膨胀，这就使农保基金的保值增值变得困难起来。有鉴于此，笔者认为，应当实现我国目前农保基金的多元化投资。也就是说在确保基金有固定收益的前提下，也要进行适度的风险投资，确保基金的持续增值。就我国当前的金融市场环境而言，笔者认为，可采取如下投资组合，一方面保留现在的储蓄和购买国债的投资方式，另一方面也要将部分基金用于购买企业债券。这在欧美日等国都非常常见。但企业债券相对而言要比国债的风险高，但比股票、基金等风险低。要进一步减少基金的投资风险，完善我国债券市场，特别是建立信用评价等级制度就是迫在眉睫的事情了。股市有风险，操作不当，可能导致血本无归。因此，农保基金不宜进入股票领域。除了企业债券外，投资国家大型工程项目也是一个不错的选择。因为这些投资往往都以中央财政为保障和兜底，非常的可靠。我国部分发达地区就采取了这一投资方式，效果很好。
此外，除了拓展基金的投资渠道外，设立一个专门的基金运营机构也是很有必要的。



笔者建议，应当设立一个由国家控股的商业性基金投资公司，由其专职负责基金的投资运营。为确保基金安全，笔者建议学习智利的经验，立法规定投资公司的盈利只能是获取基金管理费。若公司经营很差导致破产，基金的安全不应受到影响。政府可以适当的对这些基金投资公司进行规范和调控，保证农民的利益。另一方面，应该确保这个专门的基金运营机构不受地方政府控制，避免出现地方政府随意挪用基金的现象。
3.发展西部地区经济，加大对农保的监管力度
要解决地方政府补贴困难，特别是中西部不发达地区财政补贴难以为继的现象，从根本上要增加地方财政和集体的收入，增强其自身的经济实力。增强地方政府实力，有多种渠道。第一，可以大力发展具有地方特色的产业，如有交通便利条件的地区，可以发展物流集散产业；风景优美、空气清新的地区可以发展生态旅游；有些地区还可以发展养殖业，绿色能源产业等等。此外，地方政府还可以向一些稳定发展的有保障的企业进行一定程度的投资，这些企业上缴的税收也可以增加地方政府收益。
监督是确保新农保制度落实的重要手段。在提升地方政府经济实力的同时，也要调动各个监管主体的积极性，加强对政府落实农保制度的监督。要让农保基金在阳光下运营，让广大社会公众特别是农民群众知道社保基金的流向。此外还可让一些有资质的民间组织参与到对政府的监管中来，提高新农保制度落实的透明度和阳光化，有效遏制地方腐败，防止资金挪用。
4.搞好新农保与其他社会养老保险制度的衔接
首先，在新农保与老农保的衔接问题上，要秉着将在老农保时期的保险金全部转入新农保账户中，这也是为了在公平原则的指导下，保护参加老农保农民的利益。其次要促进新农保与城镇养老保险的转移和对接。农民和城镇居民同为我国公民，在对社会主义经济建设方面所做的贡献也是有目共睹的，因此我们应该将农民与城镇居民一视同仁。在两者的对接方面，要坚持两大原则：一者为就高原则，也就是农民保险要按照城镇保险较高层次的标准来支付；二者相互折算，两者的缴费年限应当相互折算。做好新农保与城镇职工基本养老保险的顺利对接，是一个缓慢的摸索的过程，需要我们倾注极大的精力和耐心。
如上文所述，新农保与城镇养老保险的衔接问题，其根本是我国城乡二元体制造成的。如果要彻底解决这一问题，在根本上要首先缓解这一矛盾。首先，要增强农民的谈判力量。我们知道，在我国长期的经济发展中，三农利益都是被牺牲的，都是为城镇利益而服务的，农民的利益在大多数情况下要让位于其他利益，特别是让位于城镇居民的利益，究其原因，在于农民没有一个有组织的谈判力量。因此，我们应该通过教育深化等措施使农民意识到他们需要这种谈判力量，并且只有拥有这种谈判力量才能保护自己的利益。其次，要对城



镇居民进行广泛的宣传，农民在我国虽然占多数人口，但是他们并没有有组织的谈判力量，再加上农民的受教育程度普遍不高，因此他们在我国是属于弱势地位。宣传的目的就是在于让城镇居民认识到农民的弱势地位，本着人道主义精神，能够主动帮助农民走出困境，并且能够理解政府在政策的制定上对农民有所倾斜。
5.提高新农保的统筹层次
如前所述，我国地方财政收入有限，而中央、省级等财政较为充裕，在此情况下，对于新农保，有条件也应当提高其统筹层次。据权威数据统计显示，我国的中央财政收入长期以来都非常的大，一直在全部财政收入中占比超过五成。因此县级政府位于县、市、省、中央这一金字塔的最低端，可想而知，所剩的财政收入就寥寥无几了。但是在事权分配上面，我国实行的却是层层下放的事权划分体制，县级政府要管理包括农村养老保险在内的多项公共服务事业，这以县政府的仅靠有限的税源和很少的税种为来源的财力，是完全不能够进行有效地财政支持的。
由此看来，要想确保新农保中相关的政策能够落到实处，保证农民的切身利益，在提高新农保的统筹层次势在必行。在对发达国家农村社会保险的分析中，我们也可以看出发达国家大都实行的是全国统筹。这也是值得我国借鉴的。将新型农村养老保险的统筹层次提高到全国层面上，这并不是单单靠一纸主席令就能够解决的。但我们也看到，提升统筹层次会加大中央财政负担，影响国家宏观调控。如何能在提高统筹层次的同时，不会造成中央政府过度的财政负担呢？我认为中央政府可以适当提高对大型的国有企业的上缴利润，目前如中石化、中石油以及中国电信这样垄断国企上缴利润仅为10%，这对他们每年相当高的盈利来说，只是九牛一毛。作为全民所有的国有企业有义务为9亿多农民多做一些贡献。
参考文献

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