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论我国环境行政管理体制存在的问题及其完善

发布时间：2023-03-12 11:07:36 来源：文档文库

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论我国环境行政管理体制存在的问题及其完善

2013年12月11日15:05来源：《行政法学研究》2013年第2期作者：侯佳儒字号
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335引言
所谓“环境管理体制”，就是关于国家环境管理机构设置、领导隶属关系划分、权力配置及其运行的一整套规则和制度体系，它应包括法律保障、组织机构设置、权力配置结构和职权运行机制四个部分。我国现行环境管理体制是根据1989年颁布施行的《环境保护法》第7条建立，已不合时宜，亟待改革。十八大报告提出要“加强生态文明制度建设”，而环境管理体制建设是“生态文明制度建设”的重要内容。为此，对我国现行环境管理体制进行检讨，找到其问题、剖析其症结并进而提出完善建议，是当务之需，这也是本文的研究内容。
一、我国环境管理体制的历史演变与现状
改革开放以来，如果以中央环境管理机构的设置及其职能变化为标准，我国环境管理体制历经四次大的改革：1982年，组建城乡建设环境保护部，内设环境保护局，属司局级机构;1988年，国家环境保护局从建设部中分离出来，成为国务院直属机构;1998年，国家环境保护总局升格为正部级机构，强化全国的环境政策制定、规划、监督、协调等职能，同时成立“国土资源部”，以统一对国土资源进行管理;2008年，成立环境保护部，由国务院直属机构变成国务院组成部门，为更好地发挥环保在服务民生、宏观调控等方面的功能

提供了组织保障。至此，我国确立了目前统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合、以政府为主导的环境管理体制。
以此为依托，我国目前环境管理具有两种模式：
1.“块块管理”模式。在纵向关系上，我国环境管理体制实行分级管理，国家环境保护总局是国家环境保护行政主管部门，各级人民政府设有相应的环境保护行政主管机构，对所辖区域进行环境管理。这种管理模式就是“块块管理”，也叫“区域管理”，它是将同一区域内的环境问题，不分行业、不分领域、不分类别均纳入该区域环境管理范围的管理模式。这种模式是世界各国最早普遍采用的、以行政区划为特征的管理模式。该模式的确立，主要源于国家的区域行政管理体制和模式，源于环境保护组织机构的“块块管理”的人事制度和体制。《环境保护法》第16条：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”，这是我国区域管理模式的确立基础和法律依据。
2.“条条管理”模式。在横向关系上，我国现行环境管理体制确认了统管部门与分管部门相结合的管理模式。根据《环境保护法》第7条：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理”，环保部门定位为“对环境保护工作实施统一监督管理”的部门，即通常所说的“统管”部门;而“分管”部门是指依法分管某一类污染源防治或者某一类自然资源保护监督管理工作的部门，包括国家海洋行政主管部门、港务监督和各级土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门等。这种模式也叫“条条管理”模式、“行业管理”模式。统管部门与分管部门之间执法地位平等，不存在行政上的隶属关系，没有领导与被领导、监督与被监督的关系。这种体制安排的后果，使环境管理依赖于各个部门之间的协调和合作，“为了有效操作，极有必要形成一种共识，而旨在建立这种共识的协商就成了这个体制的核心特征”。[1]对于“条条管理”模式，目前世界各国尚无成熟经验，在我国是作为“块块模式”的补充和辅助模式而存在。

本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/0d7f4789fe4733687f21aa22.html