0518 三大国家级新区优惠政策比较

三大国家级新区现行政策比较

及对浙江舟山群岛新区建设的启示

吴志鹏

国家“十二五”规划纲要明确提出要推进浙江舟山群岛新区发展，这是继上海浦东、天津滨海、重庆“两江”新区之后的第四个国家级新区。本文对三大国家级新区现行政策做了初步梳理，提出了建设浙江舟山群岛新区的几点建议，供有关部门参阅。

一、三大国家级新区的设立及其概况

（一）上海浦东新区。1990年４月，国务院设立上海浦东开发区，制定了“开发浦东、振兴上海、服务全国、面向世界”的开发方针，并给予一系列经济技术开发区和经济特区优惠政策。2005年6月，国务院又批准上海浦东新区进行综合配套改革试点，明确提出要把浦东建设成为改革开放先行先试区、自主创新示范引领区和现代服务业核心集聚区。率先建立起完善的社会主义市场经济体制，加快建设国际经济、金融、贸易和航运中心。

经过二十多年的改革发展，浦东新区建设取得了显著成绩。2010年，地区生产总值达到4707亿元，比1990年增长70多倍，城镇和农村居民家庭人均可支配收入分别达到32330元和13898元。浦东不仅已成为上海的新兴高科技产业、现代工业基地和新的经济增长极，也成为中国新时期改革开放的重要标志。近年来，浦东综合配套改革试点也取得了积极成效：国家各部委先后有近50项改革试点在浦东先行先试，已经在股指期货、消费金融公司、新兴国际贸易结算中心等十个方面取得突破，围绕 “三个着力”的要求，浦东在优化行政管理架构和创新政府管理方式方面取得新进展，在完善“两个中心”建设制度环境和推动自主创新方面实现新突破，在提高城乡统筹发展水平方面取得新成效。目前，浦东新区人才集聚的外部环境逐步形成，自主创新的政策环境不断优化，金融机构的营运环境日趋完善，政府服务的综合环境继续改善。

（二）天津滨海新区。2006年6月，国务院正式批准天津滨海新区成为全国综合配套改革试验区，先行试验金融等重大改革开放措施。天津滨海新区的功能定位是：依托京津冀、服务环渤海、辐射“三北”、面向东北亚，努力建设成为我国北方对外开放的门户、高水平的现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心，逐步成为经济繁荣、社会和谐、环境优美的宜居生态型新城区。

2006年以来，天津滨海新区进入了快速发展阶段，经济社会发展成绩显著。2010年，滨海新区地区生产总值达到5030亿元，是2006年的2.57倍，年均增长20%以上，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别达到26800元、12600元。目前，滨海新区在金融体制创新、涉外经济体制和科技管理体制改革、行政管理体制改革、循环经济示范区建设等综合配套改革方面进展加快，已经成为推动天津科学发展再上新水平的排头兵，为全国改革发展提供了宝贵经验和示范作用。

（三）重庆两江新区。2010年5月，国务院正式批复重庆两江新区，把“两江新区”建设作为加快推进西部大开发战略的重要突破口，引导生产要素跨区域合理流动，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带，加快西部地区经济发展。“两江新区”的五大功能定位：统筹城乡综合配套改革试验的先行区、中国内陆重要的先进制造业和现代服务业基地、长江上游地区金融中心和创新中心、内陆地区对外开放的重要门户、科学发展的示范窗口。

设立新区后，“两江”新区经济强势起步，总体呈现出“增长速度快、发展质量高、支撑动力足”的良好势头。2010年地区生产总值达到1055亿元，同比增长23%，比全市高5.9个百分点，比全国高12.7个百分点，相当于重庆直辖市设立之初的经济规模。目前，重庆“两江”新区统筹城乡综合配套改革、金融体制改革、土地管理体制等各项改革正在有条不紊地推进，创新力度不断加大，对外开放空间进一步扩大，作为内陆重要开放门户已经初现雏形，相信在不久的将来，重庆“两江”新区一定会成为我国内陆地区改革发展的“领头羊”。详见表1。

表1.三大国家级新区功能定位和发展成就比较

二、国家对三大新区建设的优惠政策比较

三大新区设立后，国家在财政税收、对外开放、海关检验检疫、金融改革、土地等资源要素使用等方面给予了一系列优惠政策，对进一步扩大和深化改革开放，加快新区经济社会发展起到了重要作用。其中，对重庆“两江新区”的优惠力度最大，即西部大开发优惠政策、统筹城乡综合配套改革先行先试政策以及比照浦东新区和滨海新区的开发开放政策三大优惠政策的叠加。2005年，浦东新区进行综合配套改革试点时，国务院虽没有给予优惠政策，但给予浦东在着力转变政府职能，着力转变经济发展方式，着力改变城乡二元经济与社会结构等方面制度创新有先行先试的优先权，鼓励浦东从政策创新走向制度创新，也是一种积极的有益尝试。详见附表2、表3。

表2 三大国家级新区财政和税收政策比较

表3 三大国家级新区海关、用地和金融政策比较

三、对建设浙江舟山群岛新区的启示和建议

（一）关于新区的功能定位。

目前，我国已经与多个国家和地区签订了自由贸易协定，但在国内某个特定区域建立自由贸易区是一个全新的课题，制度创新也面临不少挑战。但经过多年的特区经济建设和海关特殊监管区域管理探索，我国建立自由贸易区的条件已经逐步成熟，要向国务院建议把我省作为自由贸易区建设试点省，在浙江舟山群岛需要设立的不能只是与前三大国家级新区功能定位雷同的新区，再次复制保税区、出口加工区、保税港区和保税综合区的管理模式，而是设立管理更加科学、体制更加开放的自由贸易区，为我国进一步深化改革开放提供宝贵经验。

作为市场经济大省，贸易一直是我省的传统、特色和优势。从资源禀赋和长远发展看，我省的土地、能源资源供给和环境容量比较有限，因此，在新的历史条件下，我省还是应该坚持“贸易兴省”战略，走出一条有形市场（商业贸易）和无形市场（电子商务）互促发展的市场经济大省之路，这也符合提高服务业比重、减少土地、能源资源要素消耗和加快生态环境保护等时代要求。从市场经济发展进程看，由于我省在全国较早地推进要素市场化配置、资源环境有偿使用等改革，经过多年的市场化改革与发展，我省已经基本形成了高效、规范的市场机制；同时，我省地方立法步伐加快，全省初步形成了法律法规日益健全、市场竞争公平有序、政府服务高效规范、开发开放不断深化的整体环境。从地理环境看，世界著名的自由贸易区如美国纽约、德国汉堡都建在沿海港口。舟山作为我国唯一的群岛型设区市，拥有岛屿1390多个，海洋面积11万多平方公里，地理区位、港口资源、海洋产业等综合优势明显，适合建立我国第一个自由贸易区。

因此，建议舟山群岛新区建设要突出海岛和贸易特色，使之成为我国大宗商品国际物流中心、现代海洋产业集聚区、国家级海洋科教基地和群岛型花园城市，积极争取创建我国第一个自由贸易区，打造成亚太地区重要的贸易门户，加快形成我国东部沿海地区重要的经济增长极，着力提升浙江辐射长江流域、带动内陆地区发展的能力。

（1）亚太地区重要的贸易门户。就是要把舟山群岛自由贸易区打造成亚太地区尤其是太平洋西海岸的国际贸易中心、休闲中心、旅游圣地和购物天堂。舟山群岛自由贸易区的贸易对象可以是所有与我国签订自由贸易协定的国家和地区，经国务院批准，也可以尝试开辟新的贸易伙伴。

（2）世界一流管理水平的大宗商品国际物流中心。就是要充分发挥港口贸易的出口、转口、仓储、加工、商品展示与推广等功能，把舟山群岛自由贸易区打造成亚太地区煤炭、铁矿石、油品、粮食、化工品等战略物资的储备、中转和配送中心。

（3）我国东部沿海地区重要的经济增长极。就是要通过海洋资源、旅游资源开发、海洋产业、港航物流和金融保险信息服务等产业发展，集聚全球生产要素，开拓世界新兴市场，拓展新的发展空间；通过统筹陆海、陆海联动，进一步提升“山海协作”水平，加快推动全省及我国东部地区发展。

（二）关于新区政策争取的重点。自由贸易区建设的核心是要构建与国际自由贸易区接轨的海关管理制度、投融资管理制度和国内外居民的出入境管理制度。我省要紧紧抓住舟山群岛新区建设的机遇，并把需要争取的政策纳入舟山群岛新区发展规划，一并向国家各有关部门争取，并在舟山先行先试。

1．着力创新政策支持。国家给予三大新区不少优惠财税政策，浙江虽为经济发达地区，也具有一定的财政和民间金融基础，但舟山群岛县市真正可用于大规模建设的财力不多，建设舟山群岛自由贸易区，无论是在政策上还是资金上都有待于国家层面上的大力支持。因此，还是要尽力争取优惠的财政税收政策。在税收方面，要向国家争取对自由贸易区内的企业免征增值税和消费税，并适度降低海岛市县企业的所得税税率，尤其是要对投资经营深度加工（发展现代制造业，延伸产业价值链，提高产品附加值，提升自主创新能力）、仓储物流（大力发展现代物流业，延伸物流供应链，建立物流中心）、商业贸易（建立采购中心、储存中心和分销中心）、服务贸易（开展生产性服务贸易如研发设计、产品测试、售后维修、设备租赁等；流通性服务贸易如贸易、结算、期货、金融等）的国内外企业实行较低的税率，以促进我省产业结构升级和优化。在财政方面，还是要探索实施“以岛养岛”政策，对新区海岛市县上缴中央的部分税收以转移支付方式，用于支持海岛基础建设和生态环境保护，或是至少要向国家有关部委争取对新区项目建设安排尽量多的专项补助。

2．着力深化改革开放。国家给予三大新区特别是浦东和滨海新区在检验检疫、关税、外商投资领域等方面较大的自主权，我省若要建设自由贸易区，舟山群岛新区建设需要进一步深化和扩大对外开放政策，着力扩大开放领域和范围。要积极有序推进海岛开发与利用，尽早谋划和建设一批对外开放的载体和平台，进一步扩大外商投资的领域和范围，实现贸易和投资的自由化。允许和鼓励外资兴办出口加工、仓储、商品展示、金融机构等经济实体，取消有关贸易壁垒，取消对进口货物的配额管制，取消进出自由贸易区货物的关税，允许货物在一定期限内无限制储存和加工，允许外籍轮船自由进出相关港口（但仍须遵守有关卫生、移民等政策法令），以促进区内经济综合、全面地发展。实行更加灵活的居民出入境签证制度，允许外国领事馆在自由贸易区内设立办事处等相关机构，允许外籍人士以访客身份免签证在区内短期逗留，对不同国家和地区的公民来区内就业、就学或参与任何业务、定居实行不同期限的免签证制度。

3．着力健全要素保障。新区建设，要素保障首当其冲，没有土地、资金等要素支撑，再好的项目也落不了地。在用地指标方面，国家给予三大新区特殊的倾斜和优惠政策，我省也应当努力争取。在保护好海洋和海岛生态的前提下，要抓紧研究出台《海域使用管理条例》，加快推进海岛开发，并实现用地、用海、用岛的差别化管理和统筹协调，在现有用地、用海、用岛计划和指标的基础上，适度增加建设用地、用海和围填海年度计划指标，适当增加浙江舟山群岛新区所需的新增建设用地指标，对于以上新增建设用地指标单列，并争取国家统筹解决土地指标占补平衡任务。

4．着力完善投融资制度。在投融资政策方面，国家也给予三大新区诸多口子，但预计国家在财税政策方面对浙江舟山群岛新区建设的支持力度没有以上三大新区那么大，所以，舟山群岛新区建设所需资金还必须依赖我省民间资本。建议大力贯彻落实国务院“新非公经济36条”，让民间资本至少享有与外资同等的待遇，进一步拓宽民间投资领域和范围，积极鼓励民间资本参与浙江舟山群岛新区基础设施建设，支持民间资本投资海洋运输信息服务、海洋生物医药、海洋能源、海洋工程装备、高端船舶制造等新兴海洋产业。另外，还要结合“三位一体”港航物流服务体系建设，积极争取设立海洋开发银行、船舶租赁融资业务的金融租赁公司、专业性航运保险机构等。

（作者单位：浙江省政府研究室经济运行处）

本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/0cea6743be1e650e52ea99ee.html