中国粮食安全面临五大历史性挑战

中国粮食安全面临五大历史性挑战

陈锡文

粮食安全问题是中国一个非常根本的问题， 近十年来，我国粮食连续增产，谷物的自给率接近98%，取得了来之不易的成绩，但同时也要看到，我国的粮食安全面临着许多复杂而深刻的问题，其中有很多是随着经济发展而产生的新问题、新挑战，需要我们审慎研究。

第一个挑战，是国际粮食价格对我们的天花板效应。

目前我们国内粮食的价格是高于国际市场价格的，比如谷物，国内价格比国际价格高10--15%，也就是每吨比国际市场价格高600--800元，肉类的价格，更是国际肉类价格的两倍。可以说虽然我们的粮食丰产，但生产成本高，效益低，和国际谷物商品相比在价格上没有优势。

虽然我们目前对国内粮食实行关税保护，对进口超过配额的部分征收关税，在一定程度上缓解了这个价格的劣势问题，但是，鉴于国内粮食生产的成本还在持续提高，经测算，再过5--7年，目前的关税水平就将不足以维持国内粮食的价格优势，也就是说，即使我们使用了关税保护，国际市场的价格依然会低于国内的价格。

国内粮食生产成本居高不下，主要由于两点原因，一是物质投入成本的上升，一是服务价格的上升。去年，我们每亩土地的净收益是682元，这里面还包括农民自身劳动力的报酬部分，这个收益水平，比前年下降了2.4%，而各项农业服务的价格，却提高了8--10%。682元这个净收益是什么概念呢？也就是说，农民在一亩土地上一年365天的收入，只要在外打工5--7天就能挣到了，农业的机会成本这么高，大大不利于农民在农业上的生产积极性。

第二个挑战，是国内农业补贴空间日渐缩小所产生的地板效应。

上面我们讲国内农产品价格上没有优势，那么能不能通过农业补贴的方式将差价补给农民呢？——恐怕很难。

因为我国加入了WTO，关税总协定里规定我们直接在成本上的补贴，不能超过总产值的8.5%，而目前我们已有的补贴水平，已经将近总产值的10%，已经没有补贴空间了。最近外国有些棉商已经因为我们对棉花的补贴额度过高，而开始准备向世贸组织提出申诉了，所以说，我们在世贸组织黄箱政策部分的运作空间，越来越小，使得我们国内粮食价格这个地板，越来越高，而上面讲的国际市场价格这个天花板却越来越低，这两方面的压力，使得采用农业补贴等政策性手段解决粮食安全的空间，被持续压缩，效果会越来越差。

第三个挑战，是来自环境生态恶化的巨大压力。

在1978年，我们每年使用化肥的总量在800万吨，到2013年，每年的化肥使用量已达到5900万吨，农药使用量达到180万吨。而且这些化肥农药，仅有30%被作物吸收，另外70%都通过土壤、地下水等进入了生态系统。我国北方广泛使用的塑料地膜，每年回收的不到40%，剩下有100万吨的地膜碎片留在了地里。可想而知这对我国生态环境的破坏性，是极其巨大的。截至2013年，我国遭受中重度重金属污染的土地，已经达到了5000万亩，大量抽取地下水造成地下漏斗的有22万平方公里，主要是在华北。这种农业生产模式，肯定是不可持续的。

第四个挑战，是农业劳动力的持续减少。

据我们测算，目前还真正从事直接农业劳动的人口为2.4亿，就在这2.4亿人中，也有很大一部分人是兼业农户。农民收入多元化程度提高，对农民自身来讲是很好的，但这对政府制定有针对性的农业政策，却造成了很大的难度。

2013年农民人均纯收入为8896元。这一年发生了两个重要转折，第一个是农民收入中，工资性收入第一次超过了家庭经营收入，第二个转折是农民收入中，农业收入占比首次低于25%。也就是说，由于农业收入在农民全部收入中的比例日渐缩小，我们针对农业给农民发放的政策性补贴，对农民的激励作用是很有限的。

第五个挑战，是宏观经济环境变化因素的不确定性。

今年我国经济进入了新常态，也必然将产生很多新的现象和事件。80年代曾经异军突起、繁荣发展的乡镇企业，进入了90年代就已几乎全军覆没，可见外部经济政策环境，对农业经济的影响是不可低估的。

从2001年起，我国农村劳动力外出就业比例的增长率就开始逐年降低，也就是说，农业部门的剩余劳动力将越来越少，人口红利趋近于零。在这样一个新常态下，非农收入没有显著提高的情况下，农业收入增长如果也停滞不前，那么对提高农民收入、提高农民从事农业的积极性，必将造成非常严峻的局面。

面对以上这些挑战，我们又有哪些应对之策呢？

自去年召开三中全会以来，中央围绕全面深化体制改革已推出336项政策措施，其中15%是与三农有关的。有人说2013年三中全会开完了，2014年应该是“改革元年”。我觉得2014年只能称为“设计元年”，2015年才会有大量的政策措施最终制定出台，成为真正的“改革元年”。

第一，是要深化体制改革，充分发挥价格机制的市场调节作用。

比如说，我们对新疆的棉花和东北等地的大豆，已经开始价格市场化试点。这种做法，就是将政府对农产品成本上的补贴，和对农民收入的补贴分开，使农产品的价格由市场形成，而不会受到政策的扭曲。这种做法在美国已经很成熟，也已经施行了很多年。而且这种补贴农民收入的方式是在“绿箱”范围内，受到世贸组织规则的管束也比较小。当然，由于我国各地区的资源禀赋差异较大，我们也不能完全照搬国外的做法，美国只有200万农民，我们有两亿四千万农民，我们必须要根据中国的实际情况，进行适合自己的政策探索。

第二，是要在补贴的方式上，充分考虑到土地流转因素的影响。

举例说明，如果A将土地给B种，那么补贴是跟人走还是跟地走呢？也就是说补贴该给A还是B呢？如果给A，那么种地的是B，补贴没有给到B，肯定是不行的。但是如果规定给B的话，两个人在商量土地流转价格的时候，A就会说，这个土地有补贴，所以我就要把流转的价格提起来！可见这个政策的制定上也是有难度的。我们将要对新增的补贴，进行更明确的界定和细致的规定，这个事情我们才刚刚开始探索。

我们在土地制度方面的机制改革创新上是很谨慎的，因为这个问题涉及到许多非常复杂的问题，会产生非常深远的影响。目前在政策改革上我们主要分为农地改革和建设用地改革这两部分。在农地改革上，我们明确了“三权分置”：明晰所有权，稳定承包权，放活经营权。在这个基础上，进一步促进土地合理流转，开展农业的适度规模经营。在建设用地方面，主要包括国家的土地征收政策、农村集体建设用地政策和宅基地政策等三方面，其中，土地征收政策已经出台，农村建设用地方面的政策机制正在抓紧制定中，在今年年末至明年年初就将出台，而宅基地政策方面，我们正在探索土地承包经营权和农民住房财产权可进行抵押的政策空间，这方面政策也在研究制订中。

第三，是要加快推进农业经营体系的创新。

我们要以提高组织、加强服务的方式，产生规模效益，提高农业生产效率。

举例讲，黑龙江的粮食合作社规模都有3--5万亩，集中了两千多户农民的地。合作社每年给农民的分红可以达到922元每亩，这和我们之前说的682元每亩比，是有较大提高的。为什么能做到这一点呢？就是因为这个合作社实现规模经营，土地集中连片，采用大型机械进行标准化生产作业，极大地提高产出、降低了成本。比如说，采用小型拖拉机时，翻耕深度是15厘米，只能种一层土豆，而采用大型深耕机械，翻耕深度能达到45厘米，能种三层土豆。所以同样的一亩土地，采用不同的生产方式，能产生的效益的差别是很大的。采用大型机械进行标准化生产，每亩的种植成本能省100元，而标准化生产提高了农作物的品质，使得农民的市场议价能力也得到了提高，作物单价也提高，这样就是即增产又增效。

另外，由于我国地域跨度大，作物成熟有时间差，最早的河南安阳和最晚的黑龙江，其冬小麦的收割期可以相差三个月。这样东北的大型机械可以先到中部地区进行收割作业，然后一路走一路收一路回家，这就使得大型机械每年的使用期可以达到70多天，相当于降低了使用成本。这就是我们根据中国的特点，通过提供服务的方式，提高了农业生产效率。

第四，解决农业的根本问题，还是要靠科技。

我们目前的良种不少，但是没有恰当的培育、种植、保护方式，良种也会逐渐退化。良种资源被国外大公司控制，他们每年给我们的种子价格就都会提高1-2%。我们的育种能力为什么不行呢？目前我们的科学家研究出一个新品种，往往就会自己注册一个小种业公司开始卖。虽然经过了兼并重组，我国这样的小型种业公司目前还有5200多家，都是科研能力比较差的，发展缺乏后劲。而大型的种业科技公司怎样激励科学家进行科研活动呢？我们现在就在研究怎样将技术市场上的收益回报给科学家，比如说，将科技成果收益的40%拿出来，返还给做出这个成果的农业科学家，激发他们的研究积极性。

总而言之，我国的农业面临着许多复杂的问题，但我们必须从实际出发，依靠自己的力量认真研究解决，依靠国际市场是不可能的。我们每年的粮食产量是6亿吨，而国际市场全年粮食保有量才只有3亿吨，所以只有靠我们自己，去探索解决这个问题，贯彻中央提出的“以我为主，立足国内，确保产能，适度进口，科技支撑 ”的核心方针，坚持做到“谷物基本自给，口粮绝对安全”。

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