党的十六大报告提出， “继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。继续探索有效的国有资产管理体制和方式。各级政府要严格执行国有资产管理法律法规，坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值。”这是我国国有资产管理体制改革的新走向。
正确理解“十六大”提出的这一改革新走向，一方面需要总结现行体制存在的问题，另一方面需要廓清拟建的新体制的特点；为保证改革的有序推进，需要在此基础上进一步分析改革中遇到的主要矛盾和难点，探求解决矛盾的理论支撑和突破难点的操作思路。
一、现行国有资产管理体制存在的主要问题
我国现行的国有资产管理体制是在国有企业改革和国有资产管理体制改革中逐步形成的，可以概括为三个方面的特点：
一是“国家所有，分级管理”。国有资产的所有权归属于中央政府，中央政府不仅拥有终极所有权，而且充当出资人，履行出资人职责。地方政府只拥有地方直属企业和地方出资的国有资产的管理权，没有作为出资人的权利和责任。国务院是全部国有资产的唯一所有权代表。
二是“四马分肥、五龙治水”。国有资产的管理混乱，资产权分散在多个部门：财政部掌管资产财务权，国家计委掌管投资立项权，中央大企业工委和组织部门掌管经营者监督权（监事会）和任免权，国家经贸委掌管企业运营权，劳动和社会保障部掌管权职工劳动和工资权。财政部、国家计委、中央大企业工委、组织部、人事部、国家经贸委和其他部委共同分别承担出资人职责。
三是“正资不分、目标多元”。政府的所有者职能和社会管理职能、宏观调控职能不分，中央政府既是国有资产的所有者，又负责社会管理和经济调控。
现行国有资产管理体制存在的缺陷主要表现在：
第一，地方政府缺乏管理国有资产的积极性，存在管理国有资产的“机会主义”倾向，地方国有企业资产无人负责相当普遍。
管理资产的动力来源于获得资产的收益。在现行体制下，无论中央还是地方政府谁出资，企业产权都归国家统一所有，中央政府和地方各级政府分别对企业行使管理权，地方只拥有所辖企业管理权，不能获得作为出资人的收益，当然缺乏管理的积极性。
目前，在国有资产战略性重组中，重组的重点是在中小企业进行的。由于地方政府没有出资人资格，中小企业的实质性转制和战略性重组程序繁复，交易成本居高不下，企业资产转让和战略性重组的难度很大；而且，在地方政府没有出资人权益的条件下，为了避开资产重组复杂的审批程序，缺乏公开、公平的产权交易时有发生。
第二，政府多个部门分别行使出资人职责，难以单独对国有资产全面负责，所有者缺位、国有资产无人负责的局面难以根除。
“五龙治水”，使得在企业改制、资产重组和国有经济结构调整中，哪些行业、企业需要国有独资，哪些需要国家控股，哪些参股，哪些应该退出，以及如何实施，没有一个部门负责做出通盘考虑、规划和组织实施； “九龙治水”，也使国资产权责任追溯机制难以建立，使国有资产投资等有关决策程序繁琐，严重影响了企业经营效率。政府部门对企业的错位、越位问题，已演变成出资人缺位、空位的主要矛盾，形成各部门只有权力，没有责任、风险，更没有人或机构对国有资产真正负责，国有产权关系难以理顺，产权制度改革滞后。
第三，政府兼具双重职能，导致行为混乱，行政审批制度改革举步唯艰。
众多政府部门即是国有资产所有者，又是社会管理者和经济调控者，双重职能集于一身，政企不分，政资不分。作为资产所有者，要追求投资收益最大化；作为社会管理者和经济调控者，要实现社会公正和国民经济持续稳定发展。而作为追求收益最大化的“运动员”如何充当好经济活动的“裁判员”，保持公正和中立，一直倍受怀疑。在中国加入WTO后，创造公平竞争的市场环境，改革政府行政审批制度，减少社会管理中的行政审批已是不得不为。但是，当政府具有双重职能时，行政审批既包括社会管理中的行政审批，又包括出资人行为的行政审批。对于社会管理中的行政审批必须减少，而行使出资人职责的重大决策不是要简单减少或取消，必须规范出资人的决策。由于政府具有双重职能，行政审批制度的改革也陷入困境。
二、新型国有资产管理体制的主要特点
1、理论创新。在国有资产所有权问题上，明确了国家统一所有，政府分级履行出资人职责的国有资产管理的新思路。这从法律规定和实际管理上都是与现实相符的。不仅为国有资产“分级管理”还是“分级所有”的争论划上了阶段性的句号，而且有利于做到分权合理、集中有度、责权明确，有利于充分调动中央和地方的积极性。
2、体制创新。新建的国有资产管理机构是受政府委托统一管理国有资产的特殊法定机构，代表政府专门行使国有资产出资人职责，以资本为纽带，理顺出资关系，进行产权管理。它不是政府行政机关的组成部分，不纳入政府序列。
3、机构创新。新的国有资产管理机构对国有资产实行统一管理，集中行使出资人职能。其基本架构由三个层次构成:一是国资委；二是具体的国有资产运营公司；三是国有资产运营公司具体投资、控股、参股的企业。
国资委主要职责是：制订国有资产营运战略方针、结构调整方向和投资发展规划，编制国有资产经营预算；选派和更换国有资产营运主体的董事、监事和财务总监；考核国有资产营运主体的营运业绩，决定国有资产营运主体的设立、分立、合并、变更等重大事项。
国资委对国有资产营运主体行使出资人职责，通过授权明确国有资产营运主体的权利和责任。国有资产营运主体主要是从有条件的大型企业集团公司中进行选择，可以是国有控股公司、投资公司、集团总公司、资产经营公司及金融资产管理公司等，也可根据需要新建，但不能是行政性的翻牌公司。
国有资产营运主体按照投资份额依法对全资、控股及参股企业行使出资人职责，对所投资企业承担国有资产保值增值的责任，享有资本收益、重大决策和选聘经营管理者等权利，但是并不介入企业的日常经营。
4、管理创新。新的国有资产管理体制明确了出资人层次和管理范围，实行中央和地方省、市两层三级分类管理。
在出资人层次界定上，受国务院委托，国家国资委对中央直接管理的大型国有企业行使出资人职责；其他国有资产由国务院授权地方政府管理，地方政府委托地方国资委行使出资人职责。地方政府只设省、市（地）两级，这比较切合实际，若管理机构层次过多，会减低管理的有效性。
在管理范围界定上，强调要对不同的领域和不同的部门进行分类管理。关系到国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责；其他领域由地方政府代表国家行使出资人职责。这样，一方面通过对国有经济行业和领域的划分，妥善解决中央政府与地方政府管理国有资产的职权问题，明确国有资产出资人。另一方面通过成立统一的国资管理机构，落实管理责任，实现资源的优化配置。
5、法律创新。国家通过制定法律和法规，明确国资管理机构、营运主体和企业的法律地位、机构组织，运行规则和权利、职责，落实国有资产保值增值责任。通过修订出台《国有资产管理法》，及时修改和调整《公司法》等相关法律法规，为规范国有资产处置的方式和办法，加大对国有资产流失查处力度，改革和完善国有资产收益收缴办法等提供法律保障。
三、改革推进中的主要矛盾和难点
建立新的国有资产管理体制，涉及政府机构和职能的重组，也涉及中央于与地方、各个地方政府之间的经济利益关系，涉及企业制度建设，是牵一发动全身的真正的改革核心，必须抓住主要矛盾，精心设计。
1、在机构设置上，关键是要避免新的国有资产管理机构蜕变成行政机构。新的国资管理机构应该是受政府委托统一管理国有资产的特殊法人，是政府直属事业单位。在中央政府这一级，现阶段可以是国务院直属事业单位，代表政府专门履行出资人职责，以资本为纽带、理顺出资关系，进行产权管理。管资产和管人、管事相结合，并不是把目前各部门分散的权力拼凑到一个部门集中行使，在企业上头出现一个新的行政婆婆，具体管企业，对企业的具体经营活动指手画脚，重新复制出政企不分的体制格局。
2、在职能界定上，关键是要明确各级国有资产管理机构代表国家行使国有资产的处置、使用和收益权，对所投资企业拥有股权，不再有行政隶属关系。否则，新的国有资产管理机构蜕变成行政机构，也可能重蹈政企不分的覆辙。
3、在职权划分上，关键是要协调中央与地方之间的关系，既要维护中央进行宏观调控所依赖的国有资产基础，又要避免中央管得过多过死，调动地方的积极性，还要防止分级行使产权中地方之间拥有的国有资产数量和收益差距过大，造成地区之间经济利益新的严重不平衡。
在确定分级行使产权之后，究竟如何划分中央与地方资产是一项复杂的工作。虽然十六大明确地提出了 “关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。”但如何界定“关系国民经济命脉和国家安全”和国有企业和基础设施，如何界定“重要自然资源”，则会是复杂和困难的问题。
如果按目前分级管理的现状进行简单的产权划分，贫富地区之间很难保证公平。比如中西部有的地区只剩下大军工厂和其他亏损的厂矿，完全是包袱，而沿海有的地区则会得到很多实惠。因此，在划分产权时需要作必要的调剂。而且在国有资产分家之前，必须将老职工的养老金等国企职工历史欠债从国有资产总量中剥离，由国家统一补偿。如果分别由各地区、各企业自行补偿，就会造成严重的苦乐不均。
4、在监管制度上，资产划归地方后，地方政府如何掌管这些资产，如何对地方政府进行监督，是必须面对的课题。
十六大报告使地方政府明确获得国有股转让权，从而获得大部分国企改制的主导权。一些地方已经敏锐地、充分地利用了这些有利条件，着手加快国有资产的战略性重组，谋求使一部分国有企业从竞争性领域退出，或出台或正在酝酿国企改革政策。与此相对应的迫在眉睫的问题便是，不管在退出的过程中还是在退出之后，建立公平的规则和有效的监督机制是极其重要的，这是改革目标能否实现的关键。
5、在资产重组和企业改革上，需要处理好国有资产管理体制改革与企业改革的关系。国有资产管理体制改革为企业重组和产权制度改革开创了良好的端口，但并不能代替企业重组和改革。如何利用国有资产管理体制变革的机遇，推动企业重组和改革，是又一重大的问题。
6、在实际工作中，关键是抓紧时间，及早行动起来。十六大报告关于国有资产管理体制改革的论述只是提出一个原则性的方案，制定具有可操作性的细则已是迫在眉睫。需要尽快筹建新的国资管理机构，及早组织人员拟订新机构的组建方案。有了明确的总体方案，实施中可以分步走，也可以先试点。在探索实践中不要搞一刀切，允许地方大胆试验，允许各地方有差异。
四、新型国有资产管理体制需要理论和实践的新突破
谋求建立新的国有资产管理体制，本身就是理论和实践创新的结果。而建立新型国有资产管理体制所包含的困难，以及它所展现出来的前景，意味着需要更多的理论、实践创新。
1、 全民所有制理论的发展
新的国有资产管理体制在为国有资产“分级管理”还是“分级所有”做出了一个倾向性的结论的同时，促使人们进一步思考关于国家所有制的理论。“全民所有制采取国家所有制的形式，由国家代表人们占有生产资料。”——这是社会主义国家所有制的来源。但是，在多种所有制经济共同发展中，全民是否包括广大农民，以及个体、私人所有者，甚至是否包括外商投资者？如果不包括，何谓“全民”？如果包括，则劳动者之间的所有制地位并不平等。这一问题争论已久，始终没有了结。事实上，在所有者的内涵和外延都不清楚的条件下，“国家代表人民占有生产资料”变成了真正的“国家所有制”。而国家政府机构是由人组成的，具有特殊的利益取向和偏好，尤其是在市场化改革过程中地方政府和部门的利益得以确立，国家所有制以中央政府和地方政府两级所有的形式表现出来是顺理成章的。如果不承认地方的所有者权益，地方国家所有制企业和国有资产就必然是所有者缺位、无人负责，“内部人控制泛滥”和利用国有资产重组、国有企业改制、合资、产权交易等机会，挖空国有资产，致使国有资产大量流失就无法遏制。
在承认了地方政府拥有国有资产所有权的同时，也意味着承认全民所有制理论真正的“破产”。与此同时，就必须回答国有资产和国有企业存在的真正价值，必须对国有企业重新定位。
2、国有企业功能的重新诠释
长期以来，我国对政府投资以及由此形成的国有企业的功能没有进行明确区分，因此，在国有企业改革中，哪些该放，哪些该收；哪些该由中央管理，哪些该由地方管理；哪些该由中央行使所有者权益，哪些该由地方行使所有者权益，也就一直争论不休。
国家投资的目的可以分为两大类：基于商业目的投资和基于社会目的的投资。基于商业目的的投资，一般分布于竞争性领域，追求收益最大化，与民间投资的竞争关系，存在着挤出民间投资的效应，未来应该在战略性重组中适当退出。而基于社会目的的投资，是为了弥补市场缺陷，一般分布于非竞争性领域，如：关系国民经济命脉和涉及国家安全的领域、公共产品和服务领域（主要是基础设施）、自然垄断性领域（主要是重要的自然资源）。在发达国家的市场经济下，政府投资主要是为了弥补市场缺陷。我国未来在这些领域的投资不是减少、退出，而是应该加强。
从深层含义上看，在建立新型的国有资产管理体制时，把国有资产所有者职能与政府的社会管理职能分开，意味着无论哪类国有企业，都不应该承担社会意识形态和政治的功能。长期以来，国有企业一直被认为不仅仅是企业，而且具有意识形态和政治的意义，国有企业改革也被认为是一个敏感的政治问题，由此也致使国有企业改革难度加大。当国有企业不再承担意识形态和政治的功能得到体制上的保证后，国有企业就和其他企业一样，是市场经济的微观主体，按照政企分开、政资分开、出资人终极所有权与法人资产权分离的要求进行国有资产管理制度改革，才能取得实质性而非形式上的进展。即使是政府为了社会目的投资建立的国有企业，也只是政府弥补市场缺陷的工具，不再具有意识形态和政治的功能，这样，在国有资产管理体制改革、国有企业改革和发展之路上会更少些意识形态和政治的羁绊。
3、过渡性改革与最终目标的衔接
进行国有经济战略性重组，改变国有经济布局过于分散从而制约国有经济发挥主导作用的局面，国有经济逐步退出一般竞争性领域，并允许民间资本进入一些自然垄断行业，将国有资本集中到关系国民经济命脉的关键行业和主要领域，大部分竞争性领域的企业资本社会化、垄断性企业资本来源多元化、分散化，是国有经济长期的战略方向。但是，实现这一战略目标涉及面广、难度大，不可能一蹴而就，必须做出具体的过渡性安排。建立新型国有资产管理体制，实行国有资产出资人制度，就是这样的过渡性安排，是一种次优选择。不能以为建立了这样的国有资产管理体制就解决了国有企业改革和发展问题，万事大吉了，或者以此代替国有经济的战略性重组和国有企业改革，把过渡性改革当成最终目标。而是要以此为基础，尤其是地方国有资产管理机构利用直接行使所有者职责的条件，推动国有经济战略布局的调整，加快资产重组和国有企业改革。
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