建立新型农村养老保险制度的几点思路

建立新型农村养老保险制度的几点思路

建立新型农村养老保险制度的几点思路

□文/曾卫民

　　农村养老保险，是基本建立覆盖城乡社会保障体系中十分重要的内容之一。在新的形势下，改革现行农村社会养老保险（以下称老农保）的各种弊端，逐步建立起与我国农村经济社会发展水平相适应，满足广大农民因年老时基本生活需求的新型农村养老保险制度（以下称新型农保），已成为我们必然的选择。改革老农保，建立新型农保制度是统筹城乡社会保障体系建设中劳动保障部门肩负的繁重而复杂的任务，作为统筹城乡综合配套改革试验区的重庆，应因地制宜，大胆突破，积极探索，为早日实现“2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系”的远景目标独辟蹊径。

　　一、明确方针政策，科学统筹安排。

　　当前应从我国国情特点出发，以国务院名义出台建立我国新型农保的指导意见，明确新型农保的原则，改革思路等，作出制度上的安排和时间表，以便各地（包括我市）尽快结合当地经济社会发展水平和农村实际以及农民的承受能力，制定具体的实施办法。重庆作为“大城市、大农村、大库区”并存的特大直辖市，目前尚不具备一步到位实行市级统筹的条件。因此，重庆在新型农保制度的建立过程中，首先，观念上要从过去城镇为主向城乡居民社会保障体系转变，重心上把社会保障由城镇向城乡保障体系转变，公共财政在中央转移支付的基础上，市级财政由城镇向城乡转变。其次，制订全市统一的政策和指导意见，在改革老农保碎片化、规范新型农保制度时，允许新型农保体现政策的“差异性”，允许不同区县根据各自实际，在不超过“大框架”的前提下，确定不同的办法，即不宜在全市范围内搞“齐步走”、“一刀切”。再次，可采取由经济发达的主城区向经济欠发达的渝西、渝东北和渝东南逐步推进，由富裕群体向广大农民逐步推进的策略，以农村城镇化进程较快的镇乡为重点，核心从市级财力上支持试点示范区县，鼓励创新探索，逐步建立比较健全的新型农保制度，让更多的农民享受社会保障。

　　二、明确政府责任，建立补贴机制。

　　新型农保能否顺利启动，农民是否有参保积极性都依赖于公共财政的投入和投入的比例多少。从现实情况看，财政收入高的地方，往往经济较发达，城镇化率也较高，提供新型农保的补贴并不费力，而像梁平县财政收入低，因为需要补贴的人多，反而很费力。这种死结必须通过加大中央、省（市）公共财政的投入方能解扣。因此，首先应确定新型农保的筹资方式。即实行“个人缴费、集体补助、政府补贴”，充分发挥公共财政在新型农保制度建设中的核心作用，因为社会保障作为政府提供的一种公共服务，在资金投入方面，政府具有不可推卸的社会责任。其次是合理确定各级财政补贴比例。可参照新农合的办法，由中央、省（市）、区县财政按不同比例共同承担，同时应根据各区县情况，对财力弱的区县予以倾斜，既显公开又充分调动区县的积极性，只要待遇水平适度，补贴分摊比例合理，做实各级补贴是可以做到的。再次是积极争取并建立中央财政对中西部地区特别是对重庆统筹城乡综合配套改革试验区农民参保的转移支付制度。通过中央财政的投入，支持我市在统筹城乡社会保障体系建设中，“加快”和“率先”建立新型农保制度。

　　三、结合市情县情，细化改革方案。

　　要按照“因地制宜、分类指导、重点突破、逐步推进”的方针和“低水平、广覆盖、多层次、易衔接、可持续”的基本原则，结合重庆市情、区县情，制定详细的农保改革方案。

　　（一）在制度模式上，目前既有统帐结合模式，又有个人帐户完全积累模式。个人认为，应实行由政府组织引导，农民自愿参保，户为单位，区县级统筹，个人缴费、集体补助、各级财政补贴，基础养老金和个人帐户养老金相结合的新型农保制度，实现新老制度的平稳对接，并逐步过渡到市级统筹。

　　选择基础养老金加个人帐户养老金的制度模式，是因为：一是社会保障一体化是社会发展的必然趋势；二是城镇职工养老保险已采取这种模式；三是便于农村劳动力的流动并与城保接轨。基础养老金反映的是政府投入和政府责任，体现了互济性，它应由中央、省（市）、县、镇乡四级财政的补贴组成。个人帐户养老金体现的是个人产权，是个人储蓄制度化，由个人缴费、集体补助和利息构成。对个人帐户的资金，可以质押，参保人可以贷款发展生产，生病时可以借支，要体现制度的包容性。

　　（二）在参保范围和形式上，由于城市化进程的加快，农民的概念已不是传统意义上的农民，其内涵和外延都发生了变化。农村居民已出现分化。一是一部分人离开土地进入城市务工经商，有相对稳定的收入和住所，今后已基本上不再返回农村；二是一部分人留在农村靠种植业、养殖业为生，这是真正意义上的农民；还有一部分人在城市和农村之间流动，没有相对固定收入，但拥有土地，这部分人今后可能返回农村，也可能留在城市。对农民工和征地农转非人员的养老保险，重庆市已出台政策，作了制度上的安排。因此，新型农保在覆盖的范围和对象上应是纯留地和基本留地的，以务农或基本务农为主要收入的农民。即18-59周岁的农村居民以及年满60周岁以上的农村老人。参保形式应以家庭为单位，因为如果是个人，老的都愿参保，年轻的可能都不参加，如以家庭为单位就能促进年轻人缴费参保，在资金的运转上也可留有一定余地。从这点上看，新型农保也不能完全自愿。

　　（三）在缴费基数选择和缴费比例确定上，应以统筹地区“上一年度农民人均纯收入”作为缴费基数。缴费比例要设计在合理的范围并经认真测算，一般在20%左右，个人缴费可按不低于12%左右考虑，余下的由各级财政和集体经济按不同比例予以补贴、补助。重庆的现实情况是，农村大部分地方已无集体经济，实为空壳，集体补助难以落实，故更需要靠财政补贴。只有实行普惠制补贴，农民参保才有积极性。同时，还应对五保户、残疾人、军烈属等特殊群体以及对村干部予以重点补贴，政策上要明确。针对农民收入不稳定的特殊性，缴费方式应实行灵活的动态缴费，可月缴、季缴、年缴，允许补缴。对到龄时缴费年限不满15年的，允许其延长缴费至满15年时办理申领养老金审批手续，或一次性补缴费后即办理审批手续，以体现政策的弹性。对于年满60周岁及其以上老人，可采取过渡办法处理，即参保时个人缴费以上年度统筹地区农民人均纯收入为缴费基数，按12%-15%的比例，以参保时年龄距75周岁之差补缴，最长不超过15年，最短不低于5年。补缴费总额的60%由个人缴纳，40%由各级财政给予补贴，参保时一次性补缴费后，按月享受养老金待遇。

　　（四）在待遇水平上，按照“低水平、广覆盖”的要求，合理确定，基础养老金，按制定的补贴标准执行；个人帐户养老金为个人帐户累计储存额除以139。同时，新型农保要建立健全相关机制。一是建立最低待遇承诺机制。实行保底弹性的计发办法，如计算出的养老金标准低于统筹地区农村居民最低生活保障标准1.2倍或1.5倍的，可按最低生活保障标准的1.2倍或1.5倍计发。二是建立养老优惠和高龄待遇机制。如对到龄领取养老金时家庭中只有一个子女的参保人和对年满70周岁、75周岁时的领保人，可分别适当增发一定金额的养老金。三是建立死亡待遇机制。对领保人死亡并按殡葬管理规定执行的，可从农保基金中计发本人养老金标准5-7个月或一次性定额的丧葬补助费。四是建立养老金定期调整机制。根据统筹地区经济发展状况和农村居民生活水平定期调整。五是建立养老金社会发放机制。领保人按月领取的养老金实行社会化发放。

　　（五）在关系转移和相关政策衔接上，要制定“包赢不输”的推进政策。比如，参加新型农保后缴费人员的土地被依法征用的，办法之一是可以继续保留农保关系，按规定缴纳保险费，到龄后按农保政策规定计发养老金；办法之二是本人可以补缴农保与被征地养老保险之间的差额，把原农保的个人帐户本息金额转至被征地养老保险，并按被征地养老保险的政策缴费并享受被征地养老金待遇，同时终止农保养老保险关系；办法之三是可申领一次性退还个人帐户养老保险储存额（含集体补助）本息，同时终止农保养老保险关系，再按被征地养老保险政策参保。再比如，已领取养老金人员土地被依法征用后，个人帐户中的个人缴费余额部分一次性退还给本人（无余额的则不退），同时终止农保养老保险关系，并按规定参加被征地养老保险后，享受其待遇。还比如，参加新型农保人员在缴费期间如外出务工参加了城保或农民工养老保险的，可将新农保养老保险关系转至城保或农民工养老保险，并补缴齐农保与城保或与农民工养老保险之间的差额后，新农保的个人帐户和缴费年限可同城保或农民工养老保险个人帐户和缴费年限合并计算，同时终止新农保养老保险关系。进城务工的农民工参加了城保或农民工养老保险后，达到领取养老金年龄时但缴费不足15年的，可按支付一次性待遇的政策，将资金转入新型农保，为其建立个人帐户，按规定享受待遇。对老农保与新型农保的衔接，可按以下办法处理：新农保实施时，已参加老农保但未达到男满60周岁，女未满55周岁的人员，可改按新型农保参保缴费，原老农保所缴养老保险费本息转入新型农保个人帐户合并计算，缴费年限从参加新农保时间开始计算，同时终止老农保养老保险关系；也可保留老农保关系，不参加新农保，到龄时按老农保政策享受待遇。已参加老农保且现按月领取养老待遇的人员，可继续享受至其死亡；也可按新型农保办法补费后，其养老金可按新老办法累加计发。总之，新型农保要简单易行、接转方便，要开辟新型农保与城保、被征地养老保险、农民工养老保险相互对接的通道，要有新老农保制度之间平稳过渡的具体办法。

　　四、加强基金管理，确保保值增值。

　　一是可建立省（市）农保基金受托管理机构，集中管理农保基金，即设立具体资本市场的主体资格的事业法人，受托具体管理和运作农保资金。二是区县农保经办机构负责基金的归集、支付和将基金收益分配，除预留适当的备付金之外应划转到省（市）基金管理机构，统一管理运作。在此方式下，基金投资运营和监管由不同机构负责，商业银行专门负责对受托管理基金投资运营行为进行监督，保确基金安全完整；受托的专门金融机构负责基金运营，保证基金有效增值。

　　五、加强队伍建设，狠抓基础管理。

　　要建立健全新型农保管理服务网络，强化基础硬件投入，加强对系统管理及业务人员的业务培训，提高其业务知识和操作技能，确保新型农保制度建设顺利进行。■

　　　　　　　　　　　　　（作者单位：梁平县劳动和社会保障局）

本文来源：https://www.2haoxitong.net/k/doc/0369a6f11fd9ad51f01dc281e53a580216fc50a7.html